VISÃO 2020
RESUMO 2020 No. 60
MAIO DE 1999

ALTERNATIVAS CRÍTICAS PARA A POLÍTICA AGRÍCOLA DA CHINA

As reformas económicas introduzidas em 1978 trouxeram um crescimento económico rápido para a China. Ocorreram mudanças fundamentais no sistema da economia nacional. As reformas se concentraram na agricultura e, como era de se esperar, o papel do sector agrícola diminuiu de importância, e os sectores industrial e de serviços cresceram muito mais rapidamente do que o resto da economia. Os recursos de terra, hídricos e de mão-de-obra passaram a ser utilizados em sectores não agrícolas. E os incentivos aos agricultores para aumentar a produção agrícola começaram a escassear. De 1990 a 1994 a produção de cereais estagnou, e em 1995 a China teve que importar 20 milhões de toneladas métricas de cereais. Esta ameaça à agricultura e à produção alimentar alarmou os principais líderes do país. As novas políticas introduzidas a partir de 1995 conseguiram inverter a tendência da queda da produção alimentar, mas com custos financeiros enormes para o governo. É esta situação um fenómeno de curto prazo ou o início de uma política proteccionista de longo prazo, que segue os modelos de muitos outros países desenvolvidos? A China tem escolhas difíceis a fazer.

POLÍTICA DE REFORMA AGRÁRIA (1978-93)
Antes de 1979, a política agrícola chinesa procurava atingir equidade entre os cidadãos rurais, e assegurar alimentos a baixos preços, assim como capital e mão-de-obra, para o desenvolvimento industrial. O governo controlava rigorosamente a produção, a comercialização (marketing) e o comércio, mantendo normalmente os preços de aquisição de bens a níveis abaixo dos preços internacionais. Temendo que uma agricultura desvitalizada retardasse o desenvolvimento da indústria, o governo começou a implementar novas políticas em 1979. Inicialmente, aumentou os preços dos produtos agrícolas e permitiu que os mercados rurais fossem reabertos aos agricultores, que poderiam então vender o produto das suas machambas (lotes de terra) privadas directamente. Em 1981, o governo começou a descentralizar a produção agrícola, transformando os sistemas agrícolas comunitários em fazendas individuais. Em 1984, mais de 99% das unidades de produção tinham adoptado o "Sistema de Responsabilidade de Produção para o Agregado Familiar". Além disso, o governo reduziu gradualmente o número de mercadorias sujeitas a aquisição obrigatória pelo estado.

A segunda fase das reformas visou principalmente liberalizar os preços e a comercialização. A seguir a um muito bom ano de colheita (um supercolheita) em 1984, o governo substituiu o sistema de aquisição obrigatória pelos contratos voluntários entre os agricultores e o Governo. Em 1993, as autoridades liberalizaram o mercado dos cereais e aboliram o sistema de racionamento de cereais, em vigor desde há 40 anos. Mais de 90% de toda a produção agrícola foi vendida a preços determinados pelo mercado, o que constituiu uma indicação clara da transformação da agricultura chinesa, de um sistema de comando e de controlo para um sector maioritariamente de mercado livre.

NOVA POLÍTICA AGRÍCOLA (1994 – PRESENTE)
Para fazer face à pressão exercida pela elevada inflação, particularmente devido à subida dos preços dos cereais e à queda da produção e ao consequente aumento das importações, em 1994, porém, o Governo começou a aplicar um certo número de novas políticas. O Governo central aumentou os preços de aquisição de mercadorias para além dos preços mundiais, oferecendo aos agricultores incentivos para substituir as culturas de algodão e de oleaginosas que produziam até então. Em 1997, a China registou recordes de colheitas de cereais: as importações de trigo foram as menores desde 1961 e as exportações de arroz foram as maiores desde 1973. 1998 foi outro ano de colheita extraordinário, em que os stocks continuaram altos. Contudo, para pagar os custos dessas novas políticas o Governo teve que assumir enormes encargos financeiros, o que dificultou as reformas noutros sectores, inclusivamente com prejuízos líquidos na área do bem-estar social.

Em 1995 foi introduzido o "Sistema de Responsabilidade do Governador pelo Cabaz de Cereais". Segundo o sistema, os governadores provinciais são responsáveis por harmonizar a oferta e a procura de cereais e por estabilizar os preços dos cereais, nas suas respectivas províncias. A nível nacional, esta política parece ter sido bem sucedida, visto ter resultado no aumento da produção e na descida e estabilização dos preços. Contudo, as estatísticas variam muito consoante a província, particularmente entre as províncias mais ricas e as mais pobres. Se essa política se mantiver, os produtores de cereais nas províncias costeiras mais ricas poderão receber mais subsídios dos governos locais. Nas regiões mais pobres em que são produzidas excedentes, os agricultores poderão continuar a ser tributados. Tais medidas tendem a promover a auto-suficiência a nível regional, causando um prejuízo líquido na área do bem estar social.

Outra nova política, iniciada em 1997, é a chamada "Quatro Separações e Uma Perfeição". Em resposta à ineficiência das agências estatais de cereais e aos encargos financeiros inerentes à política de cereais do governo, as autoridades separaram (1) as funções de política das agências das suas funções comerciais, (2) os stocks de reserva das empresas estatais dos das empresas comerciais, (3) as responsabilidades do governo central das dos governos locais e (4) as dívidas bancárias antigas das novas. A "Perfeição" é um processo destinado a equiparar os preços de aquisição pagos pelo governo aos preços do mercado.

Em 1998, o governo central anunciou que iria descentralizar as responsabilidades de gestão do comércio de cereais ainda mais a nível dos governos provinciais. Na realidade, o governo central reafirmou o controlo monopolista sobre a aquisição de cereais. Esta política ajudou a manter os preços estáveis mas, ao limitar a concorrência, impede que a comercialização dos cereais se processe com mais eficiência.

OPÇÕES DE POLÍTICAS PARA O FUTURO
Num momento em que a China se aproxima da fase de desenvolvimento em que o Governo muda de política para, em vez de cobrar impostos conceder subsídios para a produção agrícola, os responsáveis pela formulação de políticas têm que fazer uma escolha entre opções contrárias. A primeira opção é seguir os países da Organização de Cooperação e Desenvolvimento Económico (OCDE) e de outras economias recentemente desenvolvidas, isto é, proteger a agricultura, quer através de apoio aos preços ou de pagamentos directos das receitas da agricultura. Mas a agricultura ainda emprega 45% da mão-de-obra chinesa e, por isso, esta decisão seria onerosa para o sector industrial. Acima de tudo, tal como os países da OCDE estão a constatar, proteger a agricultura também é um processo caro em termos absolutos. E os subsídios aos preços podem não ser compatível a a adesão do país à Organização Mundial do Comércio (World Trade Organization) OMC).

A segunda opção é utilizar as barreiras comerciais para isolar a produção agrícola da China do mercado internacional. Neste caso, a oferta interna satisfaria a procura interna e os consumidores nacionais subsidiariam implicitamente os produtores agrícolas nacionais. Considerando o rápido crescimento económico da China e a diminuição da proporção de alimentos nos orçamentos dos consumidores, esta opção torna-se atraente. Mas, devido à distorção dos preços e dos mercados que podem ocorrer, a eficiência económica em geral tenderia a baixar. A dimensão dos prejuízos dependeria das diferenças entre os preços internos e os internacionais. A adopção desta opção pode, igualmente, criar um problema para a adesão da China à OMC.

A terceira opção é liberalizar imediatamente a agricultura. A China não tributaria nem subsidiaria a produção, nem explícita nem implicitamente. A China importaria ou exportaria produtos agrícolas com base em vantagens comparativas. Sob este cenário, é provável que a China tenha que importar grandes quantidades de cereais, mas as vantagens económicas seriam consideráveis. A China poderia ganhar US $4,5 a 7 biliões em 2010, se abolisse a sua política de imposição de 95% de auto-suficiência em cereais. O Banco Mundial estimou que a China ganharia US $5 biliões no ano 2020 se fosse abolido o requisito de retenção da quota de 95% de cereais da política de auto-suficiência. Porém, visto a China ser um país vasto, poderiam surgir dois problemas se dependesse em grande medida dos mercados internacionais de cereais. Um deles relaciona-se com a oferta. Potencialmente, a Austrália, o Brasil, o Canadá e os Estados Unidos poderão vir a aumentar a respectiva produção. Mas não se sabe que quantidade poderiam oferecer no mercado, particularmente quando muitos governos se encontram sob pressão para reduzir o seu apoio à agricultura. A agricultura, por outro lado, está sujeita às condições do tempo e a outros factores climatéricos. Uma queda da produção de 20 a 30% num dos principais países exportadores de cereais afectaria os preços internacionais de maneira substancial, tendo em consideração a dimensão limitada do mercado internacional para muitos dos produtos agrícolas.

A quarta opção é continuar com uma liberalização gradual, aumentando ao mesmo tempo os investimentos nas infra- estruturas rurais, na investigação agrícola, na extensão rural e nos esquemas de irrigação. Esta opção não só se ajustaria aos requisitos da OMC como também melhoraria a segurança alimentar e a eficiência económica em geral, a longo prazo.

Vários estudos realizados mostram que o aumento dos investimentos na investigação agrícola, na extensão rural, nos projectos de irrigação e nas infra-estruturas é uma das formas mais eficientes para melhorar a segurança alimentar na China, a longo prazo. As previsões do IFPRI indicam que, se a China aumentar os seus investimentos em projectos de investigação agrícola e de irrigação em 4,5% por ano, passará a ser um exportador líquido de cereais por volta do ano 2020. Com cada ponto de percentagem de aumento do investimento em investigação agrícola e irrigação, a China poderia produzir mais 21 toneladas métricas de cereais, no ano 2010, e 36 milhões de toneladas métricas no ano 2020. Cada yuan investido em investigação agrícola e irrigação poderia resultar numa produção cifrada entre 3,6 e 4,8 yuan.

É preocupante, no entanto, observar que o investimento da agricultura na China, particularmente o aplicado na investigação agrícola, tem flutuado ao longo do tempo e estagnou nos últimos anos. Depois de 1978, os investimentos agrícolas começaram a baixar, atingindo o menor montante em 1987. Embora tenha recuperado desde então, o nível de investimento em 1994 ainda se situava 32% abaixo do de 1978. Em termos relativos, a proporção do PNB relativa ao investimento agrícola começou a diminuir acentuadamente depois de 1978, passando dos 18% para cerca de 5%, nos últimos anos. O investimento na agricultura como uma proporção do investimento total baixou expressivamente, de 20% em 1980, para apenas 2,4% em 1994.

A oscilação e a diminuição dos investimentos públicos na agricultura tornarão difícil manter um crescimento sustentável de longo prazo no sector agrícola. Por exemplo, a redução dos investimentos públicos nos projectos de investigação e desenvolvimento agrícola levou à deterioração do sistema de investigação agrícola nacional e, possivelmente, a um retardamento no desenvolvimento de novas tecnologias agrícolas. Além disso, a diminuição dos investimentos na manutenção e reparação dos sistemas de irrigação e de drenagem, nas estradas rurais e nos planos de melhoria dos solos, fez reduzir a extensão das áreas efectivamente irrigadas e agravou os efeitos de desastres naturais recorrentes, como as inundações e a seca.

Só invertendo a tendência de redução dos investimentos agrícolas se poderá melhorar a situação do sector agrícola, o bem-estar social nas áreas rurais, a segurança alimentar e as condições ambientais. Tudo isso, por seu lado, promoveria um desenvolvimento económico de mais vasto alcance na China e asseguraria que a resposta à questão "Quem alimentará a China?" seja: "a China".

Para obter mais informações, consultar Shenggen Fan e Francis Tuam, "Evolution of Chinese and OECD Agricultural Policy: Long-term Lessons for China", documento elaborado no Seminário Internacional sobre a OMC e o Comércio Agrícola da China, realizado em Beijing, em 21 e 22 de Setembro de 1998; Shenggen Fan, "Public Investment in Rural China: Historical Trends and Policy Issues", em Agricultural Policies in China (Paris: OCDE, 1997).

Shenggen Fan é um investigador senior e Marc J. Cohen é assessor especial do director-geral do Instituto Internacional de Pesquisa em Políticas Alimentares (International Food Policy Research Institute).

A Visão 2020 para a Alimentação, Agricultura, e o Meio Ambiente é uma iniciativa para o desenvolvimento de uma visão compartilhada e consenso sobre a acção sobre a maneira de se atingir as futuras necessidades mundiais de alimentos enquanto, ao mesmo tempo, se reduz a pobreza e se protege o meio ambiente.

Através da iniciativa Visão 2020, o IFPRI junta escolas divergentes de pensamento sobres esses assuntos, gerindo pesquisas e identificando as recomendações. Os Resumos de 2020 apresentam informação sobre vários aspectos desses assuntos.

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