2020 Vision Las Estrategias Variables De Desarrollo Agrícola De África

África al Sur del Sahara se ha considerado a menudo en el campo del desarrollo como una entidad homogénea con problemas comunes que exigen estrategias comunes. Casi todos los países de la región se independizaron del régimen colonial europeo a comienzos del decenio de 1960, pero el proceso de formulación de estrategias de desarrollo agrícola se inició mucho antes. Esas estrategias son quizá el elemento más importante de las estrategias generales de desarrollo en un continente donde la agricultura representa todavía, en promedio, 70% del empleo, 40% de las exportaciones y el 33% del PIB.

En los últimos 25 años, las instancias normativas africanas han sido bombardeadas con consejos muchas veces conflictivos sobre la estrategia de desarrollo agrícola por una creciente gama de organismos de desarrollo internacional. Esos consejos han sido motivados por opiniones teóricas a menudo divergentes sobre la forma en que funciona el desarrollo agrícola y en que afecta al bienestar económico general. La mayoría de los países de África al Sur del Sahara, más que cualquiera otra parte del mundo, han recibido una gran influencia de un grupo relativamente pequeño de organismos donantes y pensadores extranjeros en la asignación de inversiones en bienes públicos (incluso los que afectan a la agricultura) y en la elaboración de estrategias de desarrollo. Durante ese período, ha habido pocos especialistas agrícolas locales, el desarrollo institucional local ha sido débil y se ha observado a menudo falta de solidez del gobierno. Eso ha llevado a crear por lo menos nueve paradigmas agrícolas predominantes cualitativamente distintos desde el decenio de 1960, todos con una marcada influencia de protagonistas de fuera de África. Estos paradigmas se han aplicado por igual en toda la región, generalmente en secuencia cronológica, sin prestar la debida atención a las condiciones particulares de cada país (figura 1).

La Cronología De Los Paradigmas Agrícolas

La primera estrategia coherente, a saber, la comercialización por medio de cultivos comerciales (1910-70), se inició bajo el régimen colonial y prosperó en serio después de la Segunda Guerra Mundial en una época de mejora de los precios mundiales de los productos. Esa fue principalmente una estrategia de crecimiento, que se concentró en incrementar la productividad en campos de ventaja comparativa por medio de asistencia técnica, extensión y transferencias de capital provenientes del exterior. Dentro del marco de este paradigma, la agricultura se consideró como fuente de recursos para industrialización.

Si bien los cultivos comerciales beneficiaron tanto a los ricos como a los pobres, el número de personas en situación de pobreza absoluta siguió creciendo, de manera que en los años setenta las metas de equidad y alivio de la pobreza entraron explícitamente a formar parte de la ecuación agrícola. Comenzaron a afianzarse los conceptos de desarrollo comunitario (1955-73) y desarrollo participatorio (y más tarde desarrollo rural integrado) que habían entrado a la ideología de desarrollo en África más o menos en el momento de prepararse para la descolonización. El desarrollo comunitario acentuó más la escolaridad, las aptitudes y la salud de los agricultores y promovió la industria artesanal. No obstante, esos programas todavía se financiaban por medio del antiguo paradigma agrícola de exportación y producción de cultivos comerciales.

El paradigma de atención de las necesidades humanas básicas (1970-79) llevó esas ideas a un plano más alto para abogar por un enfoque directo para atender las necesidades básicas de los pobres. La producción de cultivos comerciales no había podido detener el avance de la pobreza, la urbanización y la pobreza urbana iban en aumento y África sufría una grave sequía y experimentaba también una importante ampliación de la asistencia para el desarrollo. La estrategia de atención de las necesidades humanas básicas se centró en los pequeños agricultores y en la producción de alimentos más que en la producción de cultivos de exportación, en los objetivos de distribución más que en los de crecimiento. De hecho, la limitación del paradigma de atención de las necesidades humanas básicas fue la falta de una estrategia para lograr crecimiento a corto y mediano plazos. La agricultura se convirtió en proveedor pasivo de alimentos y de capital a otros sectores.

Al tiempo de formular la estrategia de atención de las necesidades humanas básicas, se creó el paradigma de integración regional en la industria y autosuficiencia nacional de alimentos (1970-79). La desaceleración del crecimiento del comercio mundial y la valorización del tipo de cambio real después de 1973 desestimularon la producción para exportación y aumentaron las importaciones de alimentos. El costo de los alimentos tradicionales no comercializables aumentó en relación con el de los cereales importados. Todos esos factores llevaron a cambiar el enfoque de la agricultura de exportación a las importaciones industriales y la integración regional. Aunque este paradigma se centraba principalmente en la industria, dentro del sector de agricultura el enfoque era el mismo que el de atención de las necesidades humanas básicas, en que se abogaba por un cambio de la producción de cultivos comerciales a la de alimentos y a la agricultura en pequeña escala. En estos paradigmas del decenio de 1970 se consideró la agricultura como un conjunto de recursos, como la veían los productores de cultivos comerciales, pero no se dieron nuevos incentivos para aumentar la producción.

La agricultura de exportación y la atención a los mecanismos económicos indirectos volvieron a pasar al primer plano del debate de la estrategia con el paradigma del ajuste estructural 1--gestión de la demanda (1980-84) basado en los programas de ajuste estructural del Banco Mundial. Dichos programas, creados como reacción a los déficit presupuestarios insostenibles y a la escasez de divisas de los años setenta, se concentraron típicamente en la corrección de los incentivos de precios artificialmente distorsionados a favor de los productores, en la devaluación y en las medidas de austeridad fiscal. El ajuste estructural, motivo de acalorado debate, fue un paradigma con coherencia interna y base teórica que podría ponerse en práctica con reforma de política más que con inversión costosa. No obstante, como paradigma agrícola, era esencialmente pasivo y no produjo expresiones claras y políticamente legítimas de las estrategias de desarrollo agrícola y de otra índole en la mayoría de los países africanos. También fue denunciado con vehemencia por organizaciones como la Comisión Económica para África y el Banco Africano de Desarrollo. Sin embargo, desde que se formuló el paradigma del ajuste estructural, ningún paradigma ha cuestionado la necesidad de cambio macroeconómico para lograr un fructífero desarrollo agrícola.

La reacción al ajuste estructural llevó a crear tres paradigmas distintos entre mediados y finales de los años ochenta. Volvió a surgir el paradigma de los factores de cambio de la oferta en agricultura (1973-89), que se concentró en aumentar la producción de alimentos (lo que encuadró dentro de estrategias como la de atención de las necesidades humanas básicas) por el estilo de la Revolución Verde ocurrida en Asia. Este paradigma acentuó la inversión pública en investigación, extensión e infraestructura (por contraste con el ajuste estructural), pero apoyó también la liberalización del mercado promovida por el paradigma de ajuste estructural. A diferencia de los antiguos paradigmas basados en la oferta, en este caso la atención se centró en el fortalecimiento de la capacidad institucional y humana, además del desarrollo tecnológico. No obstante, al igual que sus precursores intelectuales, no ofreció mucha asistencia a las zonas de menor potencial, que son particularmente numerosas en África.

Aunque el paradigma de los factores de cambio de la oferta es el paradigma de desarrollo predominante en la agricultura de gran parte del mundo, en África los organismos donantes han comenzado a alejarse de este paradigma por causa de preocupaciones por la pobreza y la sostenibilidad.

Otro paradigma, el de integración regional 2, con alimentos primero (1973-89), una reinvención de la integración regional en la industria, se produjo como reacción al alza de los precios mundiales de los productos agrícolas y al continuo crecimiento de las importaciones de alimentos. Este paradigma no sólo recalcó la autosuficiencia alimentaria, sino que llevó al campo de los alimentos los argumentos empleados para proteger a la industria en el paradigma anterior y trató de incluir la producción de alimentos en los arreglos de protección regionales. Este fue un paradigma irreal basado en una visión vaga de la Comunidad Europea transportado a África y nunca se puso en práctica, a pesar de su intensa promoción por algunos donantes.

La creciente pobreza rural y el sufrimiento llevaron a varios organismos internacionales a buscar alternativas para el ajuste, en gran parte, macroeconómico promovido por los programas de ajuste estructural y llevó al ajuste estructural 2--crecimiento con equidad (1985-?): ajuste macroeconómico con programas para mitigar el impacto en los pobres. Además de acentuar los factores de cambio de la oferta en agricultura, el ajuste estructural 2 se enfoca en el potencial de crecimiento con uso intensivo de mano de obra en las zonas rurales, donde aún se concentra la mayoría de los pobres.

El paradigma actual, posterior a la guerra fría, es el desarrollo sostenible (1990-?), todavía en perfeccionamiento. El desarrollo sostenible apoya las reformas de política del ajuste estructural 1, pero también se concentra en la degradación generalizada de la base de recursos agrícolas en África, la movilización participatoria de la población rural y la necesidad de apoyar a las organizaciones no gubernamentales para reducir los costos de las transacciones en las zonas rurales. Los seguidores del paradigma emergente de desarrollo sostenible creen que el rápido crecimiento demográfico, el estancamiento del ingreso agrícola y la degradación ambiental constituyen un grupo de problemas que deben resolverse de una forma integrada. Se ponen de relieve la investigación agrícola, la formación de capital humano, las políticas de investigación y la intensificación sostenible. Como siempre, abundan los asuntos polémicos y las opiniones divergentes y no hay razón para creer que este paradigma sea el definitivo.

Avance Hacia El Futuro

Los paradigmas de desarrollo agrícola han oscilado entre la definición de la agricultura como fuerza motriz del crecimiento por medio de producción de cultivos comerciales y de exportación y la atención a la producción de alimentos, la sustitución de importaciones y la autosuficiencia alimentaria. Cada paradigma ha dejado una herencia intelectual y, hoy en día, se ha llegado a un cierto grado de consenso sobre las cuestiones de importancia. En general, los profesionales del desarrollo reconocen ahora la necesidad de incrementar la productividad agrícola, reducir los altos costos del transporte y de las transferencias rurales, aumentar el empleo rural, integrar las zonas remotas y de poco potencial (alrededor de 80% de las regiones cultivadas) a las estrategias nacionales de crecimiento y asegurarse de que la población africana formule y ponga en práctica estrategias en el futuro.

El grado de aporte intelectual de África a la construcción de los paradigmas predominantes desde el decenio de 1960 ha sido penosamente poco, aunque crece a paso acelerado. Sin duda alguna, este hecho es importante para explicar esos cambios radicales en los paradigmas de desarrollo predominantes en un período de apenas 25 años. Otro factor es la poca legitimidad de muchos gobiernos africanos hasta hace poco, hecho que les ha impedido formular estrategias y ponerlas en práctica en las zonas rurales.

La elaboración de paradigmas viables de desarrollo agrícola en diferentes partes de África, que permitan abordar las complejas cuestiones aquí señaladas, exigirá autoría local, amplios conocimientos y un firme compromiso dentro de la región. Quizá la necesidad más crítica hoy en día sea la inversión en capital humano local y la capacidad institucional de los grupos de investigación y política agrícolas, con el fin de que puedan convertirse en asociados en pie de igualdad para formular estrategias apropiadas de desarrollo agrícola para sus países.