Decisiones Críticas en Materia de Política Agrícola en China

Las reformas económicas iniciadas en 1978 redundaron en rápido crecimiento económico en China. Ocurrieron cambios fundamentales en el sistema económico nacional. Aunque las reformas se enfocaron en la agricultura, como se había previsto, se redujo la importancia del sector agropecuario, y los sectores de manufacturas y servicios crecieron mucho más rápido que el resto de la economía. La tierra, la mano de obra y el agua se destinaron a formas de empleo no agrícola. Además, se deterioraron los incentivos a la producción agropecuaria. De 1990 a 1994, se estancó la producción de cereales y en 1995 China tuvo que importar 20 millones de toneladas métricas de cereales. Esa amenaza a la agricultura y a la producción de alimentos alarmó a los dirigentes nacionales. Las nuevas políticas introducidas desde 1995 han permitido corregir la baja de la producción de alimentos, pero con un enorme costo financiero para el Estado. ¿Es este un fenómeno pasajero o el comienzo de un compromiso de protección a largo plazo que llevará a seguir el camino de muchos países desarrollados? En los próximos años, China debe tomar decisiones críticas.

REFORMA DE LA POLÍTICA AGRÍCOLA (1978-93)
Antes de 1979, la política agrícola china buscaba la equidad en las zonas rurales y el suministro de alimentos, capital y mano de obra baratos para el desarrollo industrial. El gobierno controlaba estrictamente la producción, la comercialización y el comercio y, por lo general, los precios al productor eran inferiores a los internacionales. Por temor de que una agricultura debilitada atrasara el desarrollo industrial, el gobierno comenzó a poner en práctica nuevas políticas en 1979. En un principio, decretó alzas de los precios al productor agrícola y permitió la reapertura de los mercados rurales para que los agricultores pudieran vender los productos de parcelas particulares. En 1981, empezó a descentralizar la producción agrícola del sistema comunal al de familias campesinas particulares. Ya en 1984, más de 99% de las unidades de producción habían adoptado el "sistema de responsabilidad por la producción familiar". Además, el gobierno redujo gradualmente el número de productos sujetos a adquisición obligatoria por parte del Estado.

La segunda fase de las reformas se destinó principalmente a liberalizar el sistema de fijación de precios y comercialización. En los talones de una cosecha abundante en 1984, el gobierno reemplazó la adquisición obligatoria con contratos voluntarios suscritos con los agricultores. En 1993, las autoridades liberalizaron aún más el mercado de cereales y abolieron el sistema de racionamiento de cereales que había durado 40 años. Más de 90% de los productos agrícolas se vendieron a precios determinados por el mercado, indicación gráfica de la transformación de la agricultura china de un sistema de mando y control a un sector de mercado libre en su mayor parte.

NUEVA POLÍTICA AGRÍCOLA (DESDE 1994 HASTA LA FECHA)
Sin embargo, como resultado de la presión proveniente de la alta tasa de inflación, en particular del alza de precios de los cereales y de la baja de la producción, conducente a un aumento del volumen de importaciones, desde 1994 se han introducido varias políticas. El gobierno central aumentó los precios al productor a un nivel superior al de los precios mundiales y ofreció incentivos a los agricultores para desviar la producción de los cultivos de algodón y semillas oleaginosas. En 1997, China tuvo cosechas de cereales sin precedentes: el volumen de importaciones de trigo fue el menor desde 1961 y el de exportaciones de arroz, el mayor desde 1973. Hubo otra cosecha abundante en 1998 y el volumen de existencias se mantuvo alto. Sin embargo, el pago del costo de esas nuevas políticas ha impuesto una pesada carga financiera al Estado y dificultado las reformas de otros sectores, lo que ha traído como consecuencia una pérdida neta de bienestar social.

En 1995, se introdujo un sistema de asignación de responsabilidad por la bolsa de cereales a los gobernadores. De conformidad con ese sistema, los gobernadores provinciales tienen la responsabilidad de equilibrar la oferta y la demanda de cereales y de estabilizar los precios de esos productos en el territorio de su jurisdicción. En la esfera nacional, esa política parece haber tenido éxito, puesto que ha redundado en aumento de las existencias y en reducción y estabilización de los precios. Sin embargo, la situación varía mucho de una provincia a otra, particularmente entre las más ricas y las más pobres. Si se mantiene esa política, los productores de cereales de las provincias costeras ricas podrían recibir muchos más subsidios de los gobiernos locales. En las regiones más pobres donde hay excedentes, se podría seguir cobrando impuestos a los productores. Esas medidas tienden a promover la autosuficiencia regional y a causar una pérdida neta de bienestar social.

En 1997 se introdujo otra política conocida con el nombre de "cuatro separaciones y un proceso de perfección". En respuesta a la falta de eficiencia de las oficinas encargadas de administrar la producción de cereales del Estado y a la carga financiera creada por la política pública pertinente, las autoridades separaron (1) las funciones políticas de las funciones comerciales de esas oficinas, (2) las existencias de reserva de propiedad del Estado de las reservas de las empresas comerciales, (3) las responsabilidades del gobierno central de las asignadas a los gobiernos locales y (4) las deudas antiguas frente a los bancos de las nuevas. La "perfección" es un proceso para incorporar los precios al productor pagados por el Estado a los precios de mercado.

En 1998, el gobierno central anunció que descentralizaría más la responsabilidad de la administración de la producción de cereales a los gobiernos provinciales. De hecho, el gobierno central ha reasumido el control monopolístico de la adquisición de cereales. Esa política ayuda a mantener estables los precios de los cereales, pero al restringir la competencia, impide mejorar la eficiencia de la comercialización de esos productos.

OPCIONES DE POLÍTICA PARA EL FUTURO
A medida que China se acerca a la etapa de desarrollo en que el gobierno pasa de la tributación a la subvención de la producción agrícola, las autoridades normativas deben escoger entre varias posibilidades conflictivas. La primera opción es seguir a los países de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) y a otras economías recién desarrolladas, es decir, proteger la agricultura, ya sea por medio de medidas de sostén de precios o de pagos directos en forma de ingreso agrícola. Pero la agricultura todavía emplea más de 45% de la mano de obra de China, de modo que eso sería costoso para la industria. Además, como han visto los países de la OCDE, la protección de la agricultura es costosa en términos absolutos también. Por añadidura, es posible que los subsidios de precios no sean compatibles con la adhesión a la Organización Mundial de Comercio (OMC).

La segunda opinión es usar las barreras comerciales para aislar la producción agrícola de China del mercado internacional. En ese caso, la oferta interna atendería la demanda interna y los consumidores nacionales subvencionarían implícitamente a los productores nacionales. En vista del rápido crecimiento económico de China y la proporción decreciente de los alimentos en el presupuesto de los consumidores, esta opción es atractiva. Pero por la posible distorsión de los precios y los mercados, se reduciría la eficiencia económica general. El monto de la pérdida dependería de la diferencia entre los precios internacionales y los internos. La adopción de esta posibilidad también podría crear un problema para la adhesión de China a la OMC.

La tercera opción es liberalizar la agricultura de inmediato. China no gravaría ni subvencionaría la producción ni explícita ni implícitamente. Importaría o exportaría productos agrícolas según su ventaja comparativa. En ese marco hipotético, es posible que tuviera que importar grandes volúmenes de cereales, pero las ganancias económicas serían considerables. Podría ganar de US$4.500 a 7.000 millones en 2010 al abolir su política de autosuficiencia de cereales de 95%. El Banco Mundial ha estimado que China ganaría $5.000 millones en 2020 si se aboliera la actual política de autosuficiencia de cereales de 95%. Sin embargo, como China es un país extenso, podrían surgir dos problemas si depende mucho de los mercados internacionales de cereales. Uno se refiere a la disponibilidad de la oferta. Australia, el Brasil, el Canadá y los Estados Unidos pueden tener posibilidades de aumentar la producción. Pero no está claro cuánto pueden ofrecer, en particular cuando se presiona a muchos gobiernos para que reduzcan el apoyo a la agricultura. Esta última también está sujeta a las condiciones meteorológicas y climáticas. Una deficiencia de producción de 20 a 30% en un importante país exportador de cereales afectaría mucho a los precios internacionales, al considerar la debilidad del mercado internacional de muchos productos agrícolas.

La cuarta opción es continuar con la liberalización gradual y, al mismo tiempo, aumentar la inversión en infraestructura rural, investigación y extensión agrícolas y riego. Esta opción no solamente estaría de conformidad con los requisitos impuestos por la OMC, sino que mejoraría la seguridad alimentaria y la eficiencia económica general a largo plazo.

Varios estudios han mostrado que una mayor inversión en investigación agrícola, extensión, riego e infraestructura es una de las formas más eficientes de mejorar la seguridad alimentaria de China a la larga. Las proyecciones del IFPRI indican que si China aumenta su inversión en investigación agrícola y riego 4,5% anual, se convertirá en exportador neto de cereales en el año 2020. Con cada aumento de 1% de la inversión en investigación agrícola y riego, China podría producir otros 21 millones de toneladas métricas de cereales en 2010 y 36 millones de toneladas métricas en 2020. Cada yuan invertido en investigación y riego podría dar rendimientos de 3,6 y 4,8 yuan, respectivamente.

Sin embargo, es inquietante observar que la inversión agrícola de China, particularmente en investigación, ha fluctuado con el tiempo y se ha estancado en los últimos años. Después de 1978, la inversión agrícola comenzó a reducirse y llegó a un punto mínimo en 1987. Aunque desde entonces se ha recuperado, en 1994 era todavía 32% inferior a la de 1978. En términos relativos, la proporción de la inversión agrícola en el PIB agrícola comenzó a reducirse mucho después de 1978, de 18 a cerca de 5% en los últimos años. La inversión en agricultura como proporción de la inversión total se redujo drásticamente, de 20% en 1980 a solo 2,4% en 1994.

Las fluctuaciones y la reducción de la inversión pública en agricultura impedirán el crecimiento agrícola sostenible a largo plazo. Por ejemplo, la reducción de la inversión pública en investigación y desarrollo agrícolas llevó al deterioro del sistema nacional de investigación agrícola y a una posible desaceleración del ritmo de introducción de nueva tecnología agrícola. Además, la menor inversión en mantenimiento y reparación de sistemas de riesgo y desagüe, caminos rurales y planes de mejoramiento del suelo ha reducido la zona regada e intensificado el efecto de los desastres naturales periódicos, como las inundaciones y la sequía.

Al corregir la baja de la inversión agrícola mejoraría el sector agrícola, el bienestar de la población rural, la seguridad alimentaria y el medio ambiente. Todo esto, a su vez, fomentaría un mayor desarrollo económico de ese país y aseguraría que al preguntar quién alimentará a China, la respuesta fuera: la propia China.

Para más información, véase Shenggen Fan y Francis Tuan, "Evolution of Chinese and OECD Agricultural Policy: Long-term Lessons for China", documento presentado en el Seminario Internacional sobre la Organización Mundial de Comercio (OMC) y el comercio agrícola de China, Beijing, 21-22 de septiembre de 1998; Shenggen Fan, "Public Investment in Rural China: Historical Trends and Policy Issues", en Agricultural Policies in China (París: OCDE, 1997).

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