Preparativos para la ronda de negociaciones comerciales del milenio
Panorama de América Latina
Eugenio Díaz-Bonilla y Lucio Reca
La región de América Latina y del Caribe ha gozado siempre de una balanza comercial agrícola neta positiva y creciente, que en 1996 ascendió a cerca de US$20.200 millones. Sin embargo, esa balanza comercial positiva oculta amplias diferencias regionales. Por ejemplo, el volumen de exportaciones de la Argentina y Costa Rica es de 5 a 8 veces mayor que el de importaciones, en tanto que las Bahamas, Haití, el Perú y Venezuela presentan déficit comerciales.
Uno de los sucesos más importantes ocurridos en la agricultura de América Latina y del Caribe en los últimos años ha sido el surgimiento de las frutas y verduras como el principal producto de exportación agrícola (clasificado por su valor), que ha desplazado a los productos tradicionales. También aumentado la producción de semillas oleaginosas y eso ha contribuido a lograr superávit de comercio agrícola neto. Se ha reducido la importancia de ciertas exportaciones tradicionales, como el café y el azúcar.
Las importaciones netas de cereales y de productos lácteos han aumentado por causa de una mayor demanda. La reanudación del crecimiento económico, la baja de los precios mundiales, la apertura de las economías y el aumento de las entradas de capital que ha ocasionado una cierta valorización del tipo de cambio en la región impulsaron las importaciones a fines de los años ochenta y en una buena parte de los noventa.
Una importante característica del comercio agrícola en la región (de hecho, de todo el comercio internacional de las Américas) es el constante aumento de la proporción del volumen de comercio intrarregional. Con la ayuda de acuerdos regionales, como el Tratado de Libre Comercio (TLC) de América del Norte y el Mercado Común del Sur (MERCOSUR), el comercio dentro de las Américas (incluidos los Estados Unidos y el Canadá) aumentó de un cuarto del total de exportaciones agrícolas en 1981-1983 a más de un tercio a mediados del decenio de 1990. La liberalización del comercio ocurrida en América Latina y el Caribe y la ejecución de los acuerdos comerciales han fomentado el comercio agrícola y aumentado la exposición del sector agropecuario de la región a los mercados mundiales.
La evolución de las corrientes comerciales dependerá de la política comercial y agrícola de las Américas y otras regiones y, a su vez, en esa política incidirán los acuerdos y negociaciones multilaterales, regionales y bilaterales. Las siguientes observaciones se centran principalmente en la continuación del proceso iniciado durante la RU en la «ronda del milenio» próxima a celebrarse.
SUBSIDIOS A LAS EXPORTACIONES, DUMPING Y CUESTIONES AFINES
Para los países de la región de América Latina y del Caribe, la eliminación de los subsidios a las exportaciones en el comercio agropecuario mundial es un asunto de gran importancia. Esos subsidios sirven de impuestos a los productores agrícolas en los países donde no se otorgan subsidios, que constituyen la norma en esa región. Esos países también estarán interesados en una mayor transparencia de las disciplinas sobre las prácticas de las empresas de comercio estatal. Dichas prácticas pueden consistir en subsidios o en dumping cuando se trata de exportaciones o en barreras encubiertas al comercio cuando se trata de importaciones.
Varios países de América Latina y del Caribe también desean evitar resquicios y «zonas grises» en las disciplinas sobre subsidios a las exportaciones, créditos para exportación y ayuda alimentaria. De conformidad con ello, han pedido encarecidamente que se incorporen esos asuntos a un marco unificado.
ACCESO AL MERCADO
Los patrones de comercio y acceso al mercado en la región estarán determinados por el complejo sistema de medidas en frontera como consecuencia de los acuerdos de la Ronda Uruguay, el TLC y el MERCOSUR; la revitalización del Mercado Común Centroamericano, el Pacto Andino y el Mercado Común del Caribe; la posibilidad de crear una zona de libre comercio de las Américas; y las negociaciones extrarregionales, tales como las realizadas dentro del Foro de Cooperación Económica de Asia y el Pacífico (APEC) y entre el MERCOSUR y la Unión Europea (UE). La interacción de estas diferentes negociaciones comerciales reviste gran importancia para los países de América Latina y el Caribe.
Para ampliar el acceso al mercado, los países de América Latina y el Caribe presionarán por un aumento del nivel de importaciones permitido con arreglo al régimen vigente de aranceles-cuotas (AC); una ejecución más transparente y equitativa de los AC para mayor reducción de los aranceles (particularmente los que son todavía altos para productos básicos, como frutas y verduras, azúcar, carne y productos lácteos); la eliminación del alza de aranceles (práctica que mina la capacidad de los países de América Latina y del Caribe para generar empleo local y aumentar el valor agregado de sus productos exportados); y la conclusión del proceso de arancelización en los casos en que se han concedido exenciones.
APOYO INTERNO
El acuerdo final sobre subsidios logrado en la RU no impuso las disciplinas previstas en un principio porque la medida de apoyo dejó de basarse en productos para transformarse en un valor agregado para todo el sector agropecuario. Además, los principales subsidios de los Estados Unidos y de la Unión Europea se mantuvieron fuera de las disciplinas de la RU en lo que se llama el «compartimento azul» (un mecanismo intermedio entre el compartimento verde de intervenciones permitidas y el compartimento ámbar de intervenciones estrictamente prohibidas).
Los países de América Latina y el Caribe han desmantelado o reducido mucho su propio apoyo interno a los productores agropecuarios por razones relacionadas principalmente con restricciones fiscales. Por lo tanto, están interesados en presionar por una mayor reforma de la naturaleza descrita, particularmente por restricción de los criterios para las intervenciones del compartimento verde, definición de la medida de ayuda por producto y eliminación de exenciones consideradas con arreglo al compartimento azul. Aunque solamente la Unión Europea tiene ahora subsidios internos en el compartimento azul, los Estados Unidos pueden sufrir fuertes presiones internas para volver a los subsidios a los productos agropecuarios anteriores a la reforma si persiste la baja de los precios mundiales. Los países de América Latina y del Caribe, especialmente los exportadores netos, tratarán de mantener sobre la mesa el asunto de una mayor disciplina con respecto a los subsidios internos que distorsionan el comercio.
CUESTIONES RELACIONADAS CON EL ACUERDO SANITARIO Y FITOSANITARIO (SFS)
El marco reglamentario para establecer, adoptar y ejecutar medidas de protección de la salud humana, animal y vegetal contra las enfermedades, los aditivos o los contaminantes constituye un importante campo de negociaciones relacionadas con el sector agropecuario. Para los países de América Latina y el Caribe es indispensable tener un marco SPS objetivo y transparente, dada la expansión de sus exportaciones de productos frescos, especialmente de frutas y verduras. La cuestión clave que deberán abordar los países negociantes es la forma de distinguir las diferencias legítimas en la interpretación de las pruebas científicas del uso proteccionista de las medidas SFS. En lugar de la reapertura del acuerdo SFS, muchos países de América Latina y del Caribe quizá prefieran que se permita aclarar las cuestiones de interés por medio del proceso de solución de diferencias.
OTROS ASUNTOS
Varias otras dificultades tendrán importantes consecuencias para la agricultura latinoamericana. Los productos agropecuarios modificados con técnicas de ingeniería genética encierran resultados bastante prometedores para la productividad agropecuaria, pero también plantean preguntas sobre las consecuencias imprevisibles para la salud humana y la conservación de la diversidad biológica. La cuestión de la naturaleza pública o privada de la investigación y la tecnología en el sector agropecuario también es un elemento central de ese debate. Las decisiones sobre esos interrogantes tendrán consecuencias de amplio alcance. Dada la importancia de la agricultura y de la diversidad biológica en América Latina y el Caribe, los países de la región deben adoptar una posición fundada en principios científicos y bien pensada para las próximas negociaciones. Los debates sobre los vínculos entre el comercio, el trabajo y el medio ambiente también exigirán análisis para separar las preocupaciones legítimas del uso de esos asuntos con fines proteccionistas.
El efecto de los cambios de política comercial y agrícola para los consumidores pobres por el lado de la demanda y para los productores pequeños y casi sin tierra por el lado de la oferta es un asunto de debate en América Latina y el Caribe. Algunos han alegado que la liberalización del comercio puede perjudicar a ambos grupos. Otros han respondido que la mayor productividad y el crecimiento provenientes de mejores políticas comerciales y sectoriales debe ayudar a generar empleo e ingresos, siempre y cuando haya políticas económicas generales adecuadas y mercados e instituciones funcionales. El crecimiento de las exportaciones de frutas y verduras en conjunto, con su estructura de uso intensivo de mano de obra, es un ejemplo del aprovechamiento de la ventaja comparativa por los países de América Latina y Caribe, que puede funcionar solamente si los países desarrollados conceden suficiente acceso a sus mercados. Los pequeños productores también recibirán ayuda de las disciplinas establecidas en el Acuerdo sobre la Agricultura de la RU para las exportaciones subvencionadas y objeto de dumping. Al mismo tiempo, el acuerdo permite la ejecución de una gran variedad de programas destinados a productores o consumidores pobres, incluso mantenimiento de existencias para fines de seguridad alimentaria y ayuda alimentaria interna para las poblaciones necesitadas. El buen diseño y funcionamiento de las políticas nacionales para lograr crecimiento agrícola y alivio de la pobreza son indispensables y, con seguridad, no se verán favorecidos por las intervenciones que distorsionan el comercio.
LA ECONOMÍA POLÍTICA DE LAS NEGOCIACIONES
¿Qué incentivos y desincentivos tienen los diferentes países de América Latina y del Caribe para participar en las negociaciones? América Latina y el Caribe forman una vasta región, con exportadores de productos agropecuarios de climas templados, exportadores de bienes subtropicales y tropicales e importadores netos de productos alimenticios. Algunos se preocupan por los subsidios internos y a las exportaciones de cereales, semillas oleaginosas y carne; otros por las cuotas, los aranceles y la aplicación de medidas SFS a las frutas y verduras, y aún otros pueden demostrar inquietud por las insalvables barreras impuestas a los productos tropicales como el azúcar y el alza de los aranceles de muchos otros. Algunos países como Barbados, Haití, México, el Perú, la República Dominicana, Suriname, Trinidad y Tabago y Venezuela, que son importadores netos de productos agropecuarios, se preocuparán por los impuestos a la exportación, las prohibiciones de exportación y otras medidas que pueden perjudicar su acceso a existencias de alimentos a precios módicos y aumentar la volatilidad de los mercados mundiales.
Los países de América Latina y del Caribe tendrán que considerar cuidadosamente la economía política de las negociaciones comerciales y la estimación cuantitativa de diferentes marcos hipotéticos comerciales con el fin de adoptar una postura propia para las negociaciones.
ASUNTOS MACROECONÓMICOS, MERCADOS DE CAPITAL E INESTABILIDAD ECONÓMICA
La importancia de las políticas macroeconómicas para el sector agropecuario es un asunto ampliamente reconocido. Los economistas han prestado particular atención al efecto de la política cambiaria en la agricultura pero, de hecho, todo el programa macroeconómico es pertinente, incluso las políticas monetarias y fiscales. Además, en un mundo con mercados financieros cada vez más amplios, la dinámica de las corrientes comerciales parece estar dominada por el movimiento de capital, contrario a lo observado en las tendencias históricas. Las políticas macroeconómicas debidamente equilibradas en la esfera mundial pueden ser más importantes para las corrientes comerciales, incluso para las de productos agropecuarios, que las negociaciones comerciales.
La evolución de los mercados de capital también puede afectar a la estabilidad de los precios, incluso de los productos agropecuarios. La dificultad bien puede estar en encontrar programas de estabilización del ingreso basados en el mercado, empleando el conjunto mucho más amplio de recursos financieros e instrumentos en los mercados de capital.
Eugenio Díaz-Bonilla y Lucio Reca son investigadores visitantes del IFPRI.