Preparativos para la ronda de negociaciones comerciales del milenio
Panorama de Asia
Marcus Noland
Desde que terminó la Ronda Uruguay (RU) en diciembre de 1993, la economía mundial y el ambiente de la política comercial han tenido un cambio importante. Los tres decenios de prosperidad casi ininterrumpida de Asia se han visto perturbados por una crisis financiera. En el campo político, han adquirido más importancia varias organizaciones regionales como el Foro de Cooperación Económica de Asia y el Pacífico (APEC) y la Asociación de Naciones del Sudeste de Asia (ASEAN).
Impulsada por un rápido crecimiento, Asia ha adquirido importancia cada vez mayor para el comercio agropecuario mundial. La región en su conjunto pasó de 30% de la producción agropecuaria mundial y de cerca de 15% de las importaciones agropecuarias mundiales en el decenio de 1960 a 45 y 30%, respectivamente, a mediados de 1990. Con un porcentaje de exportaciones relativamente estable en los tres últimos decenios, Asia se ha convertido en la mayor región importadora neta. Aunque es probable que la región nunca vuelva a alcanzar de nuevo las tasas de crecimiento anteriores a la crisis, la agitación actual puede ser solamente transitoria y los países de la región seguirán siendo importantes participantes en el comercio agropecuario mundial. Por tanto, los tratados de comercio agropecuario, tanto en la esfera nacional como en la regional, revisten gran importancia no sólo en Asia sino en el mundo en general.
EL MEDIO DE LA POLÍTICA DE COMERCIO AGROPECUARIO
Por la extraordinaria heterogeneidad de Asia, no es fácil hacer generalizaciones. Habida cuenta de la función de la Organización Mundial de Comercio (OMC) y de la próxima ronda de negociaciones del milenio, se puede hacer una distinción entre cuatro grupos de países en la región. China, la economía que ocupa el segundo lugar entre las mayores de la región después de Japón y el mayor productor agrícola del mundo, no pertenece a la OMC. Sin embargo, a mediados decenio de 1990, China representó alrededor de 20% de la producción mundial y de 3 a 4% de las exportaciones e importaciones mundiales. El Viet Nam y Taiwán, otros dos participantes asiáticos de importancia en los mercados mundiales de productos agropecuarios, tampoco pertenecen a la OMC. Sin embargo, los tres son miembros del APEC y el Vietnam también está afiliado a la ASEAN, de manera que las decisiones adoptadas por los grupos regionales pueden tener particular influencia en los resultados que se logren en la OMC.
Varios miembros asiáticos de la OMC tienen intereses divergentes, si no contrarios. (Asia puede formar una unidad geográfica coherente, pero no cuando se trata de política sobre comercio agropecuario.) El Japón mantiene un sector agropecuario muy protegido con estrictas restricciones a la importación de muchos productos y un alto grado de apoyo interno (véase el cuadro). Corea del Sur sigue políticas similares. El Japón bloqueó recientemente un acuerdo de liberalización del comercio en las reuniones de dirigentes del APEC celebradas en Kuala Lumpur porque no está dispuesto a liberalizar el comercio agropecuario. En cambio, Indonesia, Malasia, las Filipinas y Tailandia son miembros del Grupo Cairns de exportadores agropecuarios autónomos que no otorgan subsidios y que generalmente apoyan un régimen de comercio agropecuario mundial más orientado hacia el mercado. Por último, están los países densamente poblados, de bajos ingresos e importadores de productos alimenticios de Asia Meridional, como la India y el Pakistán, que crean otro conjunto de preocupaciones. En particular, la política de la India desestimula las exportaciones e importaciones y, en realidad, su ayuda global a la agricultura ha sido nula.
Aunque en el texto siguiente se ha hecho un intento por presentar los asuntos de importancia desde el punto de vista de la región de Asia, se debe tener presente que las nuevas negociaciones sobre el sector agropecuario en la OMC tendrán diferentes repercusiones para cada uno de estos grupos que presentan contrastes tan marcados.
EL NUEVO PROGRAMA
La afiliación a la OMC determinará colectivamente un programa de negociación que puede reflejar las cuestiones que quedaron inconclusas en la última ronda y los asuntos cuya importancia ha aumentado desde que terminó. Un conjunto de cuestiones podría llamarse orientación hacia el mercado. Los Estados Unidos y la Unión Europea desean llevar el reglamento de comercio mundial en dirección de sus propias reformas orientadas hacia el mercado. Los países de Asia podrían apoyar esa iniciativa con el fin de instituir reformas permanentes vinculándolas al sistema internacional. Los exportadores de Asia tienen interés en acabar gradualmente con los subsidios a las exportaciones agropecuarias y eliminar o disciplinar los créditos para exportación. Los importadores de Asia están interesados en asegurar la continuidad de la oferta. El interés de los países importadores podría entrañar negociaciones sobre la eliminación de los impuestos a las exportaciones o restricciones cuantitativas a las mismas. Esto reaseguraría a los países importadores que si liberalizan sus mercados y experimentan una reducción de la producción interna, la disponibilidad nacional de productos alimenticios no estará sujeta a interferencia por parte de los exportadores.
Por último en este conjunto de cuestiones, la OMC deberá confrontar el comercio estatal, que afecta al de productos agropecuarios y manufacturas. El comercio estatal podría crecer en importancia con la posible adhesión futura de varias economías en transición. El asunto reviste particular importancia para la agricultura por la inminente entrada de China, Rusia y Ucrania a la OMC. Entre los actuales miembros asiáticos en la OMC, la India, el Japón, las Filipinas y Corea del Sur mantienen comercio estatal de algunos productos agropecuarios importados.
Un segundo conjunto de cuestiones que confrontarán los negociadores tiene que ver con el acceso al mercado. En ese caso, los intereses políticos de los importadores y exportadores son muy divergentes. Puesto que los aranceles de las importaciones agropecuarias son típicamente mayores y varían de un producto a otro más que los de las manufacturas, estarán en primer plano del programa de acceso al mercado en el sector de agricultura. Además de los ejercicios tradicionales de reducción arancelaria, los negociadores tendrán que abordar los regímenes de aranceles-cuotas (AC) creados cuando varios países, sobre todo el Japón y Corea del Sur, convirtieron las barreras no arancelarias en AC. El problema es doble y abarca los niveles generales de acceso por una parte y la administración de las AC por otra. Casi todos los exportadores buscan un aumento del acceso al mercado. Sin embargo, la administración de las AC suele generar rentas y a menudo crea un grupo representado con mayor captación de rentas, formado por exportadores con acceso privilegiado al mercado restricto, que se opone a una mayor liberalización. En algunos casos, la situación se complica más por la presencia de autoridades de comercio estatal que pueden imponer otras distorsiones al mercado. Una cuestión relacionada con el acceso al mercado es la eliminación de excepciones a la arancelización, sobre todo para el arroz en el Japón y Corea del Sur.
El acceso al mercado también entraña la cuestión de un mecanismo de salvaguardia especial. Los gobiernos que negocian acuerdos comerciales insisten típicamente en que haya disposiciones de salvaguardia como mecanismo de seguro contra aumentos repentinos del volumen de importaciones y trastornos de la producción interna. Los países también pueden emplear mecanismos especiales de protección para evitar crisis de la balanza de pagos. Por desgracia, los mecanismos de salvaguardia pueden ser objeto de abuso cuando se emplean para conferir protección no provisional. En particular, la India ha empleado la disposición referente a la balanza de pagos para mantener un amplio arreglo de controles cuantitativos de las importaciones. Una propuesta en circulación exigiría que los gobiernos adopten el precio empleado para calcular los equivalentes arancelarios en la Ronda Uruguay (típicamente un precio bastante bajo) como el precio de activación del mecanismo de salvaguardia, con lo que se desestimularía el recurso frecuente a dicho mecanismo y el empleo de un alto grado de protección.
Un conjunto final de temas prospectivos para las negociaciones podría llamarse nuevas cuestiones, que incluyen acuerdos relacionados con la agricultura pero que están fuera de los límites de las negociaciones tradicionales sobre el sector agropecuario. Los campos que guardan una relación más obvia con la agricultura son el reglamento sanitario y fitosanitario, la cuarentena y, en fecha más reciente, la biotecnología y la introducción de microorganismos modificados con técnicas de ingeniería genética. La controversia ampliamente publicada entre los Estados Unidos y la Unión Europea por las hormonas de la carne bovina y las restricciones impuestas por este último grupo de países a la importación de carne bovina por preocupación por la encefalopatía espongiforme bovina (la enfermedad de las vacas locas) indican el intenso interés que pueden generar entre el público estas nuevas cuestiones. Aunque no hay una postura «asiática» particular al respecto, es fácil imaginarse que cada uno de los países asumirá la postura correspondiente según sus intereses como productor, consumidor e innovador. Los acuerdos sobre los derechos de propiedad intelectual, en particular, podrían revestir importancia cada vez mayor para la agricultura.
La política en materia de competencia-otro asunto de posible inclusión en el programa de trabajo de la ronda del milenio-podría ser pertinente para Asia y la agricultura si en las conversaciones se aborda el uso de los sistemas nacionales de distribución como medio de impedir el acceso mercado. En Corea del Sur, por ejemplo, el gobierno ha designado a ciertas instituciones nacionales de productores como importadores únicos de algunos productos agropecuarios sujetos a AC.
Por último, los acuerdos sobre cuestiones ambientales podrían ser muy pertinentes para la agricultura, especialmente los que tratan de restricciones sobre subsidios permisibles que podrían surgir como consecuencia de preocupaciones por la contaminación transfronteriza. Cabe recalcar que, en realidad, no hay una postura «asiática». Aunque la agricultura de la región del nordeste de Asia se caracteriza por un grado relativamente alto de apoyo interno, parece haber pocas posibilidades de que ocurra contaminación transfronteriza relacionada con agricultura.
CONCLUSIONES
Asia desempeña una función de importancia cada vez mayor en los mercados agropecuarios del mundo y la próxima ronda del milenio podría ser un mecanismo transformador y problemático desde el punto de vista de ese continente:
- Ni China, ni Taiwán ni el Viet Nam, todos participantes de importancia en los mercados agropecuarios mundiales, son miembros de la OMC en la actualidad. La agricultura seguirá desempeñando una función central para la negociación del acuerdo de adhesión de China, que se realizará en forma paralela a la ronda del milenio. La adhesión de China, aunque no está directamente relacionada con la ronda de negociaciones del milenio, tendrá enormes repercusiones para las corrientes de comercio agropecuario en el futuro.
- Los intereses de diversos países de Asia sobre varios asuntos son divergentes y el Japón, la economía más grande y rica de la región, ha proporcionado poco liderazgo. En realidad, ha estado entre los principales oponentes a la liberalización del comercio agropecuario.
Dado que China, Taiwán y el Viet Nam son miembros de grupos distintos de la OMC y que Asia no tiene hegemonía regional, existe una relación potencialmente simbiótica entre la OMC por una parte y colectividades como el APEC, ASEAN y el Grupo Cairns suprarregional por otra. Los grupos regionales podrían ser un mecanismo para que los no afiliados a la OMC conformaran el régimen mundial.
Marcus Noland es investigador principal del Institute for International Economics en Washington, DC.