Preparativos para la ronda de negociaciones comerciales del milenio
Panorama de África
Natasha Mukherjee y Rebecca Lee Harris
El comercio agropecuario de África ha sufrido un drástico cambio en los cuatro últimos decenios. La región mantuvo una balanza comercial agrícola positiva y relativamente estable en los decenios de 1960 y 1970, desplazada de repente hacia un déficit persistente a comienzos de los años ochenta. Una acusada baja de las exportaciones agropecuarias fue la causa de ese déficit, cuyo monto alcanzó US$4.700 millones en 1997. Las importaciones agropecuarias se han mantenido relativamente estables a largo plazo (véase la figura). Dado que la región depende mucho de la agricultura en lo que respecta a empleo, rentas nacionales e ingresos de exportación, África tiene un gran interés en las negociaciones comerciales realizadas a nivel mundial.
Antes de la Ronda Uruguay (RU), el comercio de productos agropecuarios era prácticamente anárquico, con una multitud de medidas proteccionistas que impedían el acceso de los países en desarrollo a los mercados de las naciones desarrolladas. Al mismo tiempo, el aumento de los subsidios nacionales y a las exportaciones en los países desarrollados causó una baja de los precios mundiales. En muchas naciones africanas se agravaron esos problemas externos con la institución de políticas conducentes a distorsiones internas. En particular, varias políticas tales como la sobrevaloración del tipo de cambio, los impuestos a las exportaciones agropecuarias y el establecimiento de instituciones de compra estatales y paraestatales que pagaban a los productores precios inferiores a los del mercado mundial realmente discriminaron a la agricultura. Los gobiernos de algunos países también concedieron subsidios a ciertos insumos agrícolas, como el crédito, el fertilizante y el agua, pero el efecto neto fue favorecer a los consumidores urbanos más que a los productores agrícolas. En los últimos cinco a diez años varios países africanos han tenido que instituir programas de ajuste estructural, con los que se ha eliminado gran parte de ese sesgo de política contra la agricultura.
La RU comenzó a corregir algunos de los problemas externos más obvios, pero dio a los países desarrollados y en desarrollo suficiente campo para mantener distorsiones internas en el sector agropecuario y aun así cumplir con los acuerdos establecidos. Gran parte del programa de trabajo de la de RU fue planeado por los países desarrollados; como resultado, los países en desarrollo no pertenecientes al Grupo Cairns-es decir, todos los países africanos-tuvieron solamente un efecto limitado en ese programa y se mantuvieron en un punto tangencial con respecto a los resultados de las negociaciones.
Los cambios de la economía mundial han intensificado el interés en la reforma de la política interna en África. La globalización amplía las oportunidades y eleva los costos de los fracasos en materia de política y las debilidades estructurales inherentes en forma simultánea. Las perspectivas de mayor crecimiento en África provendrán sobre todo de nuevos cultivos más que de productos primarios tradicionales (cuyos precios y demanda tienen pocas posibilidades de aumentar). No obstante, las barreras comerciales, como las no eliminadas en la última ronda de negociaciones sobre el sector agropecuario, pueden desestimular la respuesta de la oferta de productos agropecuarios necesaria para diversificación a nuevos productos. La eliminación de esas barreras podría traer como consecuencia una mejor situación para los productores agropecuarios africanos, con amplios efectos en el alivio de la pobreza.
LA RONDA URUGUAY Y ÁFRICA
Todavía es demasiado pronto para estimar el efecto real de la RU en África. Cualquier evaluación de la experiencia reciente incluirá la influencia de los fenómenos meteorológicos (como el reciente ataque de El Niño) y del caos financiero surgido en Asia en 1997. Las investigaciones indican que la liberalización del comercio con arreglo a la RU, en sí, tendrá efectos adversos para la relación de intercambio en los países de África al Sur del Sahara, que son sobre todo importadores netos de productos alimenticios y manufacturas. Las pérdidas de bienestar social son importantes y empeoran si esos países dejan de hacer las reformas internas necesarias. Sin dichas reformas, tendrán menos capacidad para responder debidamente a las fluctuaciones de los precios mundiales y a las nuevas oportunidades que surjan con la mayor liberalización del comercio mundial.
La estructura del comercio agropecuario internacional da cuenta de ese resultado. Alrededor de 75% de los países clasificados como menos adelantados por las Naciones Unidas están en África y casi todos ellos tuvieron déficit netos de productos alimenticios básicos en la primera mitad del decenio de 1990. Además, 7 de 18 países en desarrollo reconocidos por la Organización Mundial de Comercio (OMC) como importadores netos de productos alimenticios (a pesar de tener ingresos superiores a los niveles establecidos para los países menos adelantados) se encuentran en África.
Aunque los precios mundiales relativos están fuera del control de las naciones africanas, es posible controlar muchos factores internos que obstaculizan el crecimiento. En realidad, las políticas internas apropiadas pueden neutralizar los efectos adversos para la relación de intercambio, particularmente al desmantelar los sistemas que impiden que los productores nacionales aprovechen los mejores precios mundiales. Las políticas con un sesgo implícito contra la agricultura-por ejemplo, la inversión pública en infraestructura urbana y no en infraestructura rural-no ayudarán a incrementar la oferta interna de productos agropecuarios ni harán que las exportaciones agropecuarias sean más competitivas. Sin embargo, los países pueden formular políticas para asegurarse de que los beneficios del comercio sean ampliamente compartidos, incluso una reforma tributaria y una reforma agraria interna que evite que empeore la distribución del ingreso. Una mayor inversión pública en educación e infraestructura también ayudará a aliviar los posibles efectos desfavorables de las reformas comerciales para los pobres.
En la próxima ronda de negociaciones del milenio corresponderá a los países africanos evaluar el marco hipotético comercial junto con las reformas internas en materia de política macroeconómica y sectorial destinadas a incrementar la elasticidad de la oferta de productos agropecuarios y a distribuir los efectos que tiene el comercio en la mejora del bienestar en toda la sociedad.
POSICIÓN DE ÁFRICA EN LA RONDA DEL MILENIO
En el período que siguió a la Ronda Uruguay, muchos países africanos se quejaron de su falta de participación en las negociaciones y de la imposibilidad de negociar condiciones más favorables para sí mismos. A decir de todos, los países africanos tuvieron una participación tangencial en las conversaciones.
Por desgracia, es posible que a las economías en desarrollo de África no les vaya mucho mejor durante la próxima ronda del milenio. Los pesimistas afirman que, en primer lugar, la mayoría de los países africanos no están obligados a cumplir los acuerdos de la OMC, de manera que su participación en las reuniones no sería pertinente y, lo que es peor aún, sería un despilfarro de recursos. Sin embargo, ahí no termina la historia y los países de África al Sur del Sahara tienen posibilidades de ganar algo si participan más plenamente en la economía mundial en crecimiento y logran acceso a los mercados de los países desarrollados para sus exportaciones.
A pesar de los temores de que la economía mundial está al borde de una recesión y de que las economías más débiles de la región podrían quedar muy perjudicadas, los acontecimientos ocurridos recientemente en África deben ser motivo de cierto optimismo y animar a los países de la región a prepararse seriamente para las reuniones de la OMC. El medio político de la región ha comenzado a cambiar y ha surgido una nueva generación de autoridades decisorias en todos los niveles del servicio público. La renovación del liderazgo africano ha venido acompañada de signos de mejora económica. En 1996, 31 de 48 países de África al Sur del Sahara mostraron un crecimiento positivo per cápita del PIB. En 1997, el crecimiento económico del continente en general fue de 3,4%, cifra menor que la de 5% alcanzada en 1996, pero igual a la tasa de crecimiento de 1995 y superior a la de 0,9% registrada en 1994.
Las tendencias recientes de la agricultura africana también han sido alentadoras. La relación de intercambio agrícola ha aumentado desde 1992 (pese a que aún no están claros los efectos de la crisis asiática), lo mismo que los precios de los productos de exportación, tales como el café, el cacao y el té. Además, la relación importaciones-producción de cereales ha mantenido una tendencia descendente desde 1992 y las exportaciones de frutas y verduras han tenido un crecimiento impresionante.
Estos signos positivos no han ocurrido por igual en todo el continente y obviamente la región es heterogénea. Sin embargo, esos sucesos, junto con la mayor liberalización y expansión del comercio mundial, son la configuración de factores más favorable que se haya presentado en mucho tiempo. Por tanto, las nuevas negociaciones representan no una erosión amenazante de preferencias, como las concedidas en la Convención de Lomé, sino más bien un acceso prometedor a nuevos mercados. Los asuntos de importancia que deben considerarse en la ronda de conversaciones del milenio incluyen los siguientes:
- Mejoras del acceso al mercado, particularmente entrada libre de bienes de los países menos adelantados y eliminación del alza de tarifas.
- Eliminación de los subsidios a las exportaciones que desplazan a la producción interna y de los impuestos y controles a las exportaciones que exacerban las fluctuaciones de precios en los mercados mundiales.
- Provisión de asistencia técnica y de apoyo financiero para desarrollar el sector agropecuario de África, como se indicó en la declaración ministerial aprobada en Marrakesh en abril de 1994.
- Continuación de un sólido marco de medidas sanitarias y fitosanitarias y provisión de apoyo técnico para desarrollar la capacidad de producir según las normas esperadas en los mercados de los países desarrollados.
- Provisión de una cantidad suficiente de ayuda alimentaria destinada a los grupos pobres, de una forma que no desplace a la producción nacional.
Con el fin de lograr esas metas, quizá convendría establecer un grupo de presión africano que desempeñara una labor eficaz. Ese grupo podría aprovechar la experiencia del Grupo Cairns. En realidad, hay algunos intereses comunes con los de este último grupo, que podría ser un importante aliado. Un grupo de presión africano podría ir bien preparado a la mesa de negociaciones y representar la diversidad del continente, que comprende desde países como Sudáfrica, exportador de productos agropecuarios y miembro del Grupo Cairns, hasta un gran número de países menos adelantados e importadores netos de productos alimenticios.
Si no se explotan las nuevas oportunidades que ofrece la OMC, las perspectivas de desarrollo en África seguirán siendo desalentadoras e incrementarán cada vez más la vulnerabilidad del continente a fuerzas mundiales imposibles de controlar.
Los países africanos se beneficiarán más de las nuevas oportunidades si continúan reformando sus políticas e instituciones internas. Las actividades de reforma se centrarían en mantener políticas fiscales y monetarias prudentes, evitar la sobrevaloración del tipo de cambio, facilitar el libre funcionamiento de los mercados, invertir en capital humano e infraestructura de producción, particularmente en lo relacionado con la producción agropecuaria y las zonas rurales, y asegurarse de ofrecer acceso equitativo a la tierra y al agua. Esas reformas no solamente mejorarán el funcionamiento de sus economías, sino que fomentarán y facilitarán el aumento de productividad de la agricultura por medio de nuevas investigaciones y de divulgación de tecnología mejorada. Los países que se concentran en reformas internas, especialmente las que benefician a la agricultura y a los pobres, estarán en una situación en que les permitirá beneficiarse más de la próxima ronda de negociaciones comerciales.
Natasha Mukherjee es investigadora postdoctoral y Rebecca Lee Harris, analista de investigaciones del IFPRI.