Preparativos para la ronda de negociaciones comerciales del milenio
Panorama de las economías en transición
Ulrike Grote y Peter Wehrheim
La disolución de la antigua Unión Soviética y la independencia de los países de Europa Central y Oriental (PECO) han abierto las economías de esas naciones, pero el ritmo de su transición hacia las reglas del mercado libre varía mucho. Si bien casi todos los PECO ya han ingresado a la Organización Mundial de Comercio (OMC), todavía están en marcha las negociaciones de adhesión de la mayoría de los países de la Comunidad de Estados Independientes (CEI). ¿Ayudará la adhesión a la OMC a fomentar las exportaciones de los de países de la CIE o apenas facilitará las importaciones de los países occidentales? ¿Aumentará la competitividad como consecuencia de la crisis económica y la devaluación del rublo? ¿Ayudará la adhesión a la OMC a superar los problemas de crecimiento agropecuario? ¿Qué tan importante es la OMC, dadas las restricciones institucionales internas que impiden tener mercados de productos alimenticios más funcionales, especialmente en la CEI? ¿Está Rusia lista a ingresar a la OMC? Estas son las principales preguntas que deben responder los PECO y los países de la CEI.
REPERCUSIONES DE LA ADHESIÓN A LA OMC
La afiliación a la OMC confiere a los PECO y a los países de la CIE el estado de naciones más favorecidas, que garantiza igualdad de trato a todos los interlocutores comerciales. Los nuevos miembros se beneficiarían del acceso al mercado y de las antiguas medidas de liberalización del comercio agropecuario con arreglo al GATT. Además, la afiliación a la OMC podría ayudar a acabar con la designación de algunos países como «economías no de mercado», que ha llevado a seguir prácticas menos transparentes y potencialmente discriminatorias--por ejemplo, por parte de los países desarrollados que han aplicado reglas antidumping contra países que emplean el mecanismo de «dumping», cuyos datos de costos se consideran poco fiables. Para ser parte de un mundo más liberalizado, los países que solicitan afiliación a la OMC deben hacer tres concesiones en lo que respecta al sector agroalimentario. Deben ofrecer un determinado nivel de acceso al mercado, definir los límites máximos de los aranceles de las importaciones agropecuarias y del apoyo interno al sector agropecuario y hacer que el sistema nacional de comercio agropecuario se ciña a las reglas y normas de la OMC. Además es preciso tener en cuenta el sistema público de adquisiciones, el comercio preferencial y la puesta en práctica del Acuerdo sobre las Medidas en materia de Inversiones relacionadas con el Comercio.
La incertidumbre política sobre la reacción negativa a los mercados agropecuarios abiertos puede contrarrestarse con la rápida integración de los PECO y los países de la CEI a la OMC y con la observación de la disciplina de la OMC en sus regímenes comerciales. Además, como miembros de la OMC esos países tendrán acceso a los órganos de solución de diferencias de esta última, que pueden ser de gran importancia cuando las exportaciones objeto de dumping de los países industrializados saturen los mercados internos. La afiliación a la OMC también fortalece las políticas e instituciones nacionales, haciéndolas cumplir con las disposiciones de los principales acuerdos de comercio internacionales. Los cambios necesarios en las políticas e instituciones nacionales pueden ser drásticos. Sin embargo, la liberalización del comercio en curso dentro del marco de la OMC llevará a especialización, mayor eficiencia y aumento del volumen de comercio agropecuario. Por tanto, en el programa de trabajo de los PECO y de los países de la CIE debe figurar con carácter prioritario la colocación de las economías en transición dentro del marco de la OMC.
AFILIACIÓN A LA UNIÓN EUROPEA
Para los PECO, el asunto más importante con respecto al comercio agroalimentario en la próxima «ronda de negociaciones del milenio» será la compatibilidad de los acuerdos de adhesión particulares de cada país suscritos con la Unión Europea (EU). La afiliación a la OMC ayuda a los países a lograr esa compatibilidad porque simplifica los regímenes nacionales de comercio para adaptarse a las normas internacionales. La posición de los PECO en la próxima ronda de negociaciones dependerá de su afiliación a la UE. Sin embargo, hasta ahora, entre los PECO pertenecientes a la OMC, solamente Polonia ha logrado que se fijen límites arancelarios máximos para los productos agropecuarios cercanos a los de la UE para el año 2000. Los demás PECO han logrado que se fijen límites arancelarios para productos agropecuarios selectos a niveles de la OMC muy inferiores a los de la UE. Como consecuencia, esos países no podrían fijar los aranceles de la UE sin violar sus compromisos con la OMC.
Además, el volumen de exportaciones subvencionadas de Hungría, Polonia y las Repúblicas Checa y Eslovaca se ha fijado en un nivel bajo. Las simulaciones modelo han mostrado que las exportaciones excederían con creces del nivel subvencionado si se tuviera plena respuesta de la oferta a los incentivos de precios ofrecidos por la Política Agrícola Común (PAC) de la Unión Europea. Por tanto, las obligaciones de los PECO para con la OMC se han presentado como argumento para la mayor liberalización de la PAC. Los detalles de la conformidad con las disposiciones de la OMC y de la ampliación de la UE dependerán del momento y de la secuencia de la adhesión a la UE. Si ésta continúa reformando la PAC con una mayor desvinculación del apoyo interno dado a la producción, los mecanismos de sostén de precios podrían quedar exentos de otras reducciones. Sin embargo, eso es debatible y depende, en primer lugar, de la posibilidad de ofrecer los «pagos compensatorios» que reciben los agricultores de la UE a los agricultores de los PECO y, en segundo lugar, de la posibilidad de que esas formas de apoyo interno al sector agropecuario sigan siendo medidas aceptables después de la próxima ronda.
La liberalización del comercio agropecuario ha progresado a un ritmo diferente en los PECO. Por ejemplo, Estonia liberalizó mucho su régimen comercial desde el principio. Hungría y Polonia lo liberalizaron algo durante el primer período de reformas, pero en Polonia han comenzado a aumentar de nuevo las señales de proteccionismo. Para algunos productos y países, la adhesión a la UE puede traer como consecuencia un mayor grado de protección para los productores agropecuarios. Para los PECO pertenecientes a la OMC, los acuerdos de adhesión han fortalecido las reformas comerciales.
En el caso de los países de la CEI, ¿en qué condiciones se incorporarán sus sistemas nacionales de comercio agropecuario a la OMC? Por causa de la presión ejercida por los donantes internacionales, en los últimos años se han eliminado casi todas las restricciones cuantitativas a las exportaciones y a las importaciones y reducido mucho los impuestos a las exportaciones. Sin embargo, el asunto del acceso al mercado sigue siendo polémico. Una gran parte del comercio de productos alimenticios, tanto dentro como fuera de la CEI, se basa todavía en un régimen de trueque y comercio estatal, lo que da lugar a discriminación de los competidores internacionales no pertenecientes a la CIE. Ucrania, cuyas exportaciones de productos alimenticios se reducen cada vez más, aumentó las barreras a las importaciones, particularmente de productos de origen animal, en 1997. El acceso al mercado perdió transparencia con el aumento del número de costosos procedimientos de certificación y de normas sanitarias. Un organismo paraestatal interno tiene que certificar los productos alimenticios aunque cumplan con las estrictas normas impuestas por la Administración de Alimentos y Medicamentos de los Estados Unidos o la Organización Internacional de Normalización de la Unión Europea.
En las negociaciones con Rusia, mejoró el proceso de definición de los límites arancelarios máximos para los productos comercializados cuando Rusia adoptó el Sistema Armonizado y, por intermedio de éste, códigos aduaneros internacionales al comienzo de su período de transición. Otros países de la CIE todavía no han dado ese paso. Sin embargo, Rusia ha aumentado los aranceles nominales a las importaciones, y la transparencia del régimen comercial se ve limitada por numerosas barreras no arancelarias, como los engorrosos procedimientos de aduana y certificación, los controles monetarios, los impedimentos estructurales y tecnológicos, la corrupción y la piratería de la propiedad intelectual. Las importaciones de productos alimenticios se han visto perjudicadas por una nueva ley de rotulación promulgada en mayo de 1997.
La negociación de un grado aceptable de apoyo interno para el sector agropecuario se complica por las dificultades para medir el grado de apoyo para los países de la CIE. Es difícil obtener estimaciones de indicadores como la Medida Global de la Ayuda por causa de problemas de detección de los efectos de los instrumentos de apoyo recién introducidos, como el crédito en especie o la imposición de leves restricciones presupuestarias a las antiguas fincas colectivas. Los sistemas de comercialización en mal funcionamiento también afectan a la brecha entre los precios internos e internacionales. Para 1997, las estimaciones del equivalente de subvención de precios al productor-una medida del apoyo gubernamental-hechas por la OCDE indican que los agricultores han comenzado a recibir subsidios otra vez después de una reducción inicial. Sin embargo, dichos equivalentes pueden reflejar su sensibilidad al reajuste del tipo de cambio de 1998, que dio como resultado un aumento de los precios relativos de los productos alimenticios importados. Por lo tanto, se sigue preguntando qué año base se escogerá para definir el nivel obligatorio de apoyo interno en las negociaciones de adhesión con cada uno de los países de la CEI.
Para todos los estados miembros de la CEI es difícil aceptar compromisos definitivos sobre cualquiera de estas cuestiones. Algunos países como Rusia o Ucrania, por ejemplo, preferirían un grado de proteccionismo similar al de la UE. Sin embargo, no solamente los defensores del libre comercio, como el Grupo Cairns, sino la propia Unión Europea se oponen a niveles de proteccionismo tan altos. Dentro de este marco, se debe asignar alto valor al compromiso unilateral de un país, como Ucrania, de hacer caso omiso de la opción de introducir subsidios a las exportaciones en el futuro.
¿INTEGRACIÓN REGIONAL FRENTE A MUNDIAL?
Después del colapso del sistema comunista, Rusia suscribió nuevos acuerdos comerciales, en particular el Acuerdo de Alianza y Cooperación con la Unión Europea, acuerdos de libre comercio con los demás países de la CIE y varios tratados de cooperación económica regional. Estos últimos dejaron de ponerse en práctica total o parcialmente. En 1998 se suscribió un acuerdo sobre la creación del mercado agropecuario común de la CEI, con diferentes tasas arancelarias y medidas no arancelarias aplicadas a terceros países. Los PECO también participaron en acuerdos de cooperación regional entre sí o con terceros (por ejemplo, con los países de la Unión Europea).
La OMC ha formalizado el régimen aplicable a esos acuerdos de cooperación regional. El Comité de Acuerdos de Comercio Regional se encarga de examinar la conformidad de esos acuerdos con las reglas de la OMC. Por ejemplo, cualquier tratado de libre comercio debe incluir «prácticamente todo el comercio» sin excluir a ningún sector. Sin embargo, el acuerdo de libre comercio suscrito por la CEI en la primavera de 1998 cubre el comercio agropecuario solamente. Otra regla de la OMC afirma explícitamente que el establecimiento de tratados de libre comercio o de uniones aduaneras debe terminar dentro de un «tiempo razonable». Esta regla podría emplearse como argumento contra los períodos de transición prolongados ulteriores a la integración a la Unión Europea durante los cuales el sector agropecuario de los PECO se eximirá de la adaptación a la PAC.
CONCLUSIONES Y PERSPECTIVAS
La adhesión de la CEI y de los PECO a la OMC fomentaría reformas internas por medio de reglas de cumplimiento obligatorio impuestas por la OMC o como resultado de las negociaciones con otros miembros de esa organización. Es preciso salvar las barreras internas al comercio dentro de las regiones, como las que existen en la CEI y resolver el problema de la inseguridad de los contratos. La creación de la capacidad necesaria y el fortalecimiento institucional son factores indispensables para modernizar las políticas y estrategias relacionadas con el sector agropecuario. Las reformas de los mercados nacionales y regionales de la CIE son un requisito para recibir los beneficios comerciales que ofrece la OMC. Las negociaciones de adhesión a la OMC deben intensificarse para acelerar ese proceso. Una rápida adhesión a dicha Organización podría evitar cualquier tendencia hacia mayor proteccionismo. Sin embargo, la adhesión a la OMC solamente dará lugar a un mayor número de regímenes liberales de comercio agropecuario en la CEI y los PECO si la ronda de negociaciones comerciales del milenio promete reducir más la protección agropecuaria en la Unión Europea y los Estados Unidos. Solamente en esas condiciones tendrán mejor acceso al mercado los países en transición, lo que ampliaría las oportunidades de exportación y tendría un efecto favorable en el proceso de estabilización económica.
Ulrike Grote y Peter Wehrheim son economistas del Centro de Investigaciones sobre el Desarrollo de la Universidad de Bonn, Alemania.