Preparativos para la ronda de negociaciones comerciales del milenio
Panorama de la Unión Europea
Stefan Tangermann
En la Ronda Uruguay (RU) de negociaciones comerciales, la agricultura determinó en gran medida el ritmo y el progreso de las conversaciones, y la renuencia de la Unión Europea (UE) a hacer importantes concesiones en materia de agricultura bloqueó las posibilidades de acuerdo por mucho tiempo. La UE trató de defender su Política Agrícola Común (PAC), al igual que en discusiones anteriores del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio, y de reducir al mínimo cualquier cambio que pudiera emanar de los acuerdos de la RU. Por mucho tiempo, la UE no estuvo preparada para aceptar la disciplina comercial impuesta a los subsidios a las exportaciones en particular, y la reunión ministerial celebrada en Bruselas en 1990 que, según lo previsto, encerraría la RU después de cuatro años de negociaciones, se disolvió por la resistencia de la UE a reducir los subsidios a las exportaciones agropecuarias. Fue preciso prolongar las conversaciones por otros tres años para llegar a un acuerdo sobre la agricultura. Durante ese período, la UE, bajo la gestión de Ray MacSharry, Director de Agricultura, puso en práctica su primera reforma verdadera de la PAC y con ello alcanzó una posición que le permitió aceptar los límites y reducciones de los subsidios a las exportaciones. Sin la reforma MacSharry habría sido muy difícil, si no imposible, para la UE aceptar disciplinas agropecuarias significativas para otros participantes en las negociaciones, en particular para los Estados Unidos y el Grupo Cairns.
¿Representará la UE una dificultad similar en la ronda de negociaciones comerciales del milenio? ¿Estará preparada para aceptar más reducciones de los subsidios a las exportaciones y los aranceles correspondientes? Las respuestas a esas preguntas dependen mucho del seguimiento de la reforma MacSharry, en particular de las propuestas para la Agenda 2000 presentadas por la Comisión de la UE. Con arreglo a la propuesta original, los sostenes de precios de los cereales se reducirían otro 20%, los de la carne bovina otro 30% y los de la leche 15%. La versión final reducida incluye una disminución de 20% de los precios de los cereales y la carne bovina y de 15% de los de los productos lácteos. Esas reformas internas tienen importantes repercusiones para la posición de la UE en la ronda de conversaciones del milenio porque guardan relación con la competencia de las exportaciones y el acceso al mercado.
LA POSICIÓN DE LA UE EN LA RONDA DEL MILENIO Y LA REFORMA DE LA POLÍTICA INTERNA
Los crecientes superávit en los mercados de la UE significan que una PAC sin reformar hubiera representado un grave conflicto con los compromisos contraídos por la UE con la Organización Mundial de Comercio (OMC) en materia de subsidios a las exportaciones, en particular, de cereales y carne bovina. Según las proyecciones, la disponibilidad de cereales para exportación sobrepasará los compromisos de la UE con respecto a exportaciones subvencionadas por un amplio margen, especialmente en el caso del trigo (véanse las figuras 1 y 2). Mientras los precios de la UE pasen de los niveles del mercado mundial, como se proyectaba que ocurriera al haber niveles invariables de apoyo de la PAC, la UE podría exportar solamente con subsidios y, por tanto, estaría obligada a restringir sus exportaciones al volumen determinado por sus compromisos con la OMC en materia de exportaciones subvencionadas. En esas circunstancias, por supuesto, en la próxima ronda de negociaciones, la UE trataría de evitar cualquier otra reducción de los subsidios a las exportaciones y sería un interlocutor difícil para efectos de negociación. La propuesta original de la Agenda 2000 brindó a la UE la oportunidad de exportar cereales y carne bovina sin subsidios a las exportaciones. Con arreglo a esa propuesta, los negociadores europeos podrían acceder con más facilidad a otras reducciones de esos subsidios en la próxima ronda del milenio. Sin embargo, la versión final de la Agenda 2000 reduce hasta cierto punto el margen de flexibilidad que habría tenido la UE con la propuesta original.
En lo que se refiere a negociaciones sobre el acceso al mercado, la disminución de los sostenes de precios según la PAC permitiría que la UE aceptara otras reducciones arancelarias porque tendría menos razón de temer que las importaciones de menor precio minaran sus medidas de sostén de los precios internos. En otras palabras, la postura de la UE en los dos campos centrales de las negociaciones sobre agricultura en la ronda del milenio, a saber, el acceso al mercado y la competencia de las exportaciones, depende mucho de la forma definitiva de las decisiones tomadas en la Agenda 2000 y de su ejecución.
INTERÉS DE LA UE EN EL «COMPARTIMENTO AZUL»
En lo que respecta a apoyo interno, es posible que la UE insista en la necesidad de mantener las disposiciones del «compartimento azul» que permiten hacer pagos directos a los agricultores. Eso significará que los subsidios que limitan la producción no se tienen que incluir como factores en los compromisos de reducción de los subsidios. Los pagos de indemnización a los agricultores de la UE introducidos con arreglo a la reforma MacSharry, que aumentarían y se prorrogarían dentro de la Agenda 2000, se ciñen a la categoría de apoyo interno del compartimento azul. Por tanto, este último puede convertirse en una cuestión difícil en la próxima ronda de negociaciones aunque la UE está prácticamente sola en ese frente. Los Estados Unidos, el otro usuario importante de las disposiciones del compartimento azul después de la Ronda Uruguay, ha desvinculado sus pagos de indemnización a los cultivadores de cereales, de modo que ahora se clasifican en el «compartimento verde» de subsidios internos no distorsionantes o causantes de distorsión mínima. La UE se encuentra todavía muy lejos de desvincular por completo sus pagos de indemnización y no llegaría a ese punto ni siquiera con la Agenda 2000. La versión reducida de dicha agenda mantiene los subsidios del compartimento azul a niveles un poco mayores que los de la propuesta original.
Si se eliminara el compartimento azul de la ronda de negociaciones comerciales del milenio y la Unión Europea tuviera que incluir como factores todos los pagos de indemnización en sus compromisos de apoyo interno, la PAC tendría graves problemas. Al incluir los subsidios del compartimento azul en el apoyo interno total, la UE sobrepasaría su grado de compromiso al final del actual período de ejecución establecido por la OMC. El apoyo interno sería aún mayor que los compromisos si éstos se redujeran más como resultado de la ronda del milenio.
DIFICULTADES QUE PRESENTAN PARA LA UE LA BIOTECNOLOGÍA Y LOS TRATADOS REGIONALES
En el campo de las medidas sanitarias y fitosanitarias, la UE puede señalar la manera de tener en cuenta las preocupaciones de los consumidores por la inocuidad de los alimentos en casos en que es difícil, si no imposible, presentar pruebas científicas de cualquier amenaza para la salud. Después de haber perdido en la controversia surgida con la OMC sobre las hormonas del ganado bovino, la UE se preocupa de haber abierto sus fronteras a importaciones de alimentos con características que minan la confianza de los consumidores y pueden causar una baja repentina de la demanda en todo el sector de producción en cuestión. Algunos grupos de consumidores de la Unión Europea que expresan su opinión y tienen influencia política se oponen categóricamente al empleo de biotecnología en los productos alimenticios.
Otra creciente preocupación de la UE se refiere al régimen aplicado a la agricultura en los tratados de libre comercio regional. La UE participa en varias negociaciones sobre el establecimiento de un régimen de libre comercio (por ejemplo, en Sudáfrica y el Mercado Común del Sur [MERCOSUR]). Sin embargo, han surgido graves dificultades con respecto a la agricultura, no solamente porque los países afectados tienen un profundo interés en ampliar la liberalización del comercio regional para cubrir a los productos agropecuarios, sino también porque el GATT exige que se incluya «prácticamente todo el comercio» en tales arreglos. Si los aranceles relativamente altos impuestos por la UE a los productos agropecuarios tuvieran que desmantelarse por completo en esos tratados de libre comercio regional, no solamente ocurriría un gran desvío del comercio, sino que se reduciría mucho la sostenibilidad de la PAC. Por lo tanto, la UE puede tratar de usar la ronda de negociaciones comerciales del milenio para definir con más precisión cuánto comercio se puede excluir legalmente de los tratados de libre comercio y tal vez exceptuar a la agricultura en algunos casos particulares dentro de ese marco.
En general, el lugar que ocupará la UE en la ronda del milenio ha sido presagiado por el debate nacional sobre una mayor reforma de la PAC. El reciente acuerdo sobre la intensificación de la reforma, según las disposiciones de la Agenda 2000, puede convertir a la UE en un interlocutor más flexible en esas negociaciones que en la Ronda Uruguay, aunque menos que de lo que hubiera sido el caso bajo la propuesta original. Pero la Unión Europea seguirá señalando algunos asuntos polémicos, como las preocupaciones del consumidor por el comercio de alimentos producidos con biotecnología y el régimen aplicado a la agricultura en los tratados de comercio regional.
Stefan Tangerman es profesor del Instituto de Economía Agrícola de la Universidad de Göttingen, Alemania.