Preparativos para la ronda de negociaciones comerciales del milenio
Panorama de los Estados Unidos de América
Dale Hathaway
Las prioridades de la agricultura de los Estados Unidos para la próxima ronda de negociaciones comerciales del milenio están determinadas por preocupaciones políticas y económicas internas, incluso por la idea generalizada que se tiene en las organizaciones agropecuarias y de otros productos de los Estados Unidos de que los resultados de la Ronda Uruguay (RU) se han exagerado, los compromisos externos contraídos en esa Ronda no se cumplieron y el Gobierno de los Estados Unidos se ha mantenido indiferente a los obstáculos internacionales que agobian al sector agropecuario nacional.
En el sistema político de los Estados Unidos, cualquier acuerdo comercial negociado por el poder ejecutivo debe tener la aprobación del Congreso. Con el fin de evitar que el Congreso enmiende y modifique el acuerdo, se ha introducido un procedimiento legislativo llamado autorización «de trámite rápido». Con arreglo a dicho procedimiento, el Congreso no puede enmendar ningún acuerdo comercial, sino únicamente votar a favor o en contra. Cuando la autorización de trámite rápido se presentó para debate en 1997, los grupos del sector agropecuario mostraron poco apoyo en el mejor de los casos por su insatisfacción con varios aspectos de la RU y del Tratado de Libre Comercio (TLC) de América del Norte. En definitiva, no se votó por la autorización de trámite rápido en 1997 por ser aparente que no se aprobaría el proyecto de ley. Este fracaso causó choque a algunos grupos del sector agropecuario interesados en la liberalización del comercio internacional.
La crisis financiera de Asia y la baja acompañante de las exportaciones agropecuarias señalaron la importancia decisiva de los mercados extranjeros con más nitidez a la mayoría de los grupos agropecuarios estadounidenses. En septiembre de 1998, cuando se votó de nuevo por la autorización de trámite rápido, muchos grupos agropecuarios y agroempresariales apoyaron unánimemente la legislación, pero el gobierno no se mostró dispuesto a impulsar su promulgación por temor de alejar a los grupos laborales, ambientalistas y otros de tendencia liberal. Con la segunda derrota de la autorización de trámite rápido, algunos ardientes defensores de otras negociaciones comerciales se preguntaron si el gobierno se había comprometido seriamente a realizar una reforma comercial y qué compromisos se necesitarían para activar las negociaciones.
LA CONFIGURACIÓN DE LA RONDA DE NEGOCIACIONES DEL MILENIO
A comienzos de 1998, los Estados Unidos propusieron que se realizara una serie de negociaciones sectoriales, sin una ronda «general» que cubriera parte o la totalidad de los sectores. Se adujo como razón que las rondas tomaban demasiado tiempo y permitían que algunos sectores demoraran la liberalización de otros. Los intereses agropecuarios de los Estados Unidos rechazaron sin demora la idea de negociaciones agrícolas separadas, alegando que estaban destinadas al fracaso. Pero muchos grupos no agropecuarios pueden oponerse a que se realicen por separado porque las negociaciones agrícolas demoraron la terminación de la Ronda Uruguay. Sin embargo, los grupos agropecuarios fomentarán la celebración de amplias negociaciones como su mayor esperanza de lograr la influencia necesaria con el fin de obtener concesiones importantes de otros países para el sector agropecuario.
Durante la RU, los Estados Unidos comenzaron a seguir un método tripartito, que consiste en mayor acceso a los mercados, competencia equitativa de las exportaciones y reducciones de los mecanismos de sostén de los precios internos que distorsionan el comercio. Es posible que los Estados Unidos impulsen de nuevo ese método.
Uno de los factores que complica la situación tanto para los Estados Unidos, como para los demás países del Continente Americano, es la negociación simultánea del Acuerdo de Libre Comercio de las Américas (ALCA). La estrategia final en la ronda de negociaciones del milenio bien puede depender de la adoptada en el ALCA.
ACCESO A LOS MERCADOS
Los grupos agropecuarios de los Estados Unidos han quedado muy desilusionados de los resultados de las negociaciones de acceso realizadas en la RU y, a veces, las han criticado mucho. Se han quejado amargamente de que algunos países han manipulado el sistema de cuotas arancelarias para evitar el cumplimiento de los compromisos de acceso al mercado contraídos en la RU. Además, los grupos agropecuarios de los Estados Unidos creían que todos los países iban a convertir en aranceles las barreras no arancelarias y a establecer cuotas arancelarias para proporcionar acceso mínimo, pero descubrieron que la mayoría de los países en desarrollo apenas declararon que tenían aranceles fijos (es decir, que no se podían aumentar), sin compromisos de acceso. Muchos de los aranceles fijos que declararon los países en desarrollo son tan altos que, en realidad, prohíben el comercio. Dada esta experiencia, los grupos agropecuarios de los Estados Unidos verán con escepticismo las reglas especiales en la próxima ronda de negociaciones que permitan que los países en desarrollo eviten la apertura de sus mercados internos. Es posible que los Estados Unidos presionen por el establecimiento de un marco común de cuotas arancelarias, que convertirá en realidad el mínimo acceso prometido en la RU.
El sector empresarial de los Estados Unidos está dividido con respecto a la cuestión del aumento de las cuotas arancelarias o de la drástica reducción de las tasas arancelarias sobre el excedente de la cuota. Los sectores orientados hacia la exportación exigirán un aumento, pero los negociadores de los Estados Unidos están sumamente conscientes de que las políticas vigentes sobre el azúcar, el maní y los productos lácteos en los Estados Unidos no pueden perdurar en su forma actual con importaciones mucho mayores. Los productores de azúcar, maní y productos lácteos dependen de las cuotas arancelarias para mantener sus programas de sustentación de los precios internos y tienen suficiente poder político para bloquear la aprobación de un acuerdo comercial al que se opongan categóricamente.
A pesar de las profundas preocupaciones de los Estados Unidos por el comercio estatal, no existe una demanda generalizada para restringir su uso con el fin de controlar las importaciones. Los exportadores de los Estados Unidos pueden considerar las cuotas arancelarias y no el comercio estatal como la principal barrera para el acceso al mercado y algunas empresas de comercio estatal (ECE) pueden favorecer a los proveedores estadounidenses. Por otra parte, como los Estados Unidos no tienen ECE que afecten a las importaciones, se opondrán poco o no se opondrán en absoluto a la limitación de la capacidad de las ECE para controlar las importaciones.
Se ha popularizado entre los grupos agropecuarios y agroempresariales de los Estados Unidos una nueva preocupación por el acceso al mercado, a saber, las barreras establecidas por algunos países para evitar o desacelerar la importación de productos de origen vegetal y animal modificados con técnicas de ingeniería genética. El hecho reciente de que la Unión Europea (UE) se hubiera negado a permitir la importación de maíz y soya modificados con esas técnicas ha llevado a los Estados Unidos y a la Unión Europea al borde de una guerra comercial. Los Estados Unidos todavía no han formulado una estrategia para tratar de los asuntos relacionados con esas diferencias, aunque lucharán vigorosamente para evitar que el sentimiento de los consumidores determine el acceso a los productos que se consideran inocuos al emplear normas científicas aceptables.
COMPETENCIA EN MATERIA DE EXPORTACIONES
El sector agropecuario de los Estados Unidos está totalmente unido con respecto a dos cuestiones que recibirán máxima prioridad en la próxima ronda. La primera es la eliminación total de los subsidios a las exportaciones de todos los productos agropecuarios. Esta es una medida fácil de aplicar puesto que los Estados Unidos prácticamente no tienen derechos de subsidio a las exportaciones de ningún producto, excepto del trigo, con arreglo a la Ronda Uruguay, y la industria estadounidense por fin se ha dado cuenta de que el empleo de subsidios a las exportaciones de trigo no reporta ningún beneficio neto cuando hay un tratado de libre comercio con un importante exportador de ese cereal.
El segundo asunto de importancia crítica es el uso incontrolado de las ECE como únicos vendedores en el mercado de exportación. Los productores de los Estados Unidos creen que las ECE pueden conceder y, de hecho, conceden subvenciones cruzadas a las ventas, saturar el mercado de bienes y, además, participar en competencia desleal. Pero aún no se han puesto de acuerdo sobre el mejor método para controlar el poder de las ECE. A menos que haya mucho progreso en ese sentido, los grupos productores estadounidenses seguirán bastante insatisfechos.
La agricultura de los Estados Unidos no apoya la ampliación de la jurisdicción de la Organización Mundial de Comercio (OMC) para limitar el uso del crédito público directo o de las garantías crediticias para las exportaciones agropecuarias. Los Estados Unidos han tenido un programa de garantía de crédito para exportación de productos agropecuarios por muchos años y los productores de ese país resistirán con todas sus fuerzas cualquier esfuerzo por restringir el uso de dicho programa. El apoyo de los Estados Unidos para las garantías de crédito para exportación se ha reforzado porque las naciones de Asia que luchan por mantener las importaciones de productos alimenticios por causa del colapso económico interno ocurrido en 1998 se adhirieron con entusiasmo al programa.
Los intereses agropecuarios nacionales darán apoyo decisivo a la reglas de la OMC que prohíben el embargo de las exportaciones, los impuestos a las exportaciones y otras políticas que podrían limitar el acceso de los importadores a existencias de alimentos controladas por los países exportadores. Los intereses estadounidenses tienen dos razones para proponer estas prohibiciones: (1) la tendencia de algunos países a aplicar impuestos a las exportaciones cuando las existencias son escasas, con lo que se intensifica la presión en los países con sistemas de exportación abiertos y se exacerban las preocupaciones de los importadores por la seguridad alimentaria y (2) la tendencia del Congreso y del Gobierno de los Estados Unidos a valerse del embargo de las exportaciones como instrumento de política exterior. Los productores estadounidenses creen que un acuerdo internacional ayudará a restringir algunas de las lamentables tendencias adoptadas por las instancias normativas estadounidenses a aplicar sanciones comerciales unilaterales como instrumento de política exterior.
APOYO NACIONAL
A los grupos agropecuarios estadounidenses nunca les agradó el compromiso de mantener fijos los niveles de apoyo internos bajo el acuerdo de la Ronda Uruguay. Sin embargo, aceptaron la idea cuando quedó en claro que los principales programas estadounidenses de cereales, semillas oleaginosas y algodón estarían exentos bajo las reglas del «compartimento azul», que permiten hacer pagos directos a los agricultores que restringen la producción, y que el apoyo a productos como el azúcar, los productos lácteos y el maní se mantendría intacto. Ahora el panorama de la política interna en los Estados Unidos ha cambiado. Se han desmantelado los programas de apoyo al trigo, los cereales para alimentación animal, el algodón y el arroz, pero se ejerce presión para facilitar cuantiosos préstamos para comercialización de esos cultivos. Puesto que no hay controles de producción autorizados para esos productos, al parecer, el programa de préstamos podría sufrir las restricciones impuestas por la Ronda Uruguay. La RU exime los pagos de toda restricción cuando hay controles de producción vigentes para los cultivos de interés.
Es poco probable que se aclare cuál es la postura de los Estados Unidos con respecto a la reducción del apoyo interno y la forma de definir los subsidios nacionales que distorsionan el comercio hasta después de que el Gobierno y el Congreso de ese país decidan el futuro de los principales sistemas de apoyo. La crisis de 1998 en los mercados mundiales de productos agropecuarios llevó a revaluar la legislación de 1996 que retiraba el apoyo al mercado y los controles de la producción. Hasta cuando esa revaluación esté en marcha, es poco probable que los Estados Unidos tengan una postura firme sobre el asunto del apoyo interno.
NUEVAS CUESTIONES
Diferentes comentaristas han recomendado que se incluya en las próximas negociaciones una lista razonablemente extensa de cuestiones que pudieron haberse reconocido, pero que no se incluyeron en las últimas negociaciones. Esa lista comprende asuntos ambientales, normas laborales, derechos de los animales, inocuidad de los alimentos y derechos de los consumidores. Algunos grupos de los Estados Unidos quisieran ver que se incluyera una parte o la totalidad de esos asuntos en la ronda de negociaciones comerciales del milenio, pero no así los grupos agropecuarios y agroempresariales de importancia. Casi todos los grupos agropecuarios estadounidenses consideran que estas cuestiones son intentos no muy bien disimulados por reemplazar el proteccionismo abierto que finalmente se redujo en la Ronda Uruguay, con un proteccionismo orientado hacia el logro de otros objetivos deseables. Los grupos agropecuarios estadounidenses se opondrán categóricamente a la inclusión de estas cuestiones en el programa de negociaciones y a cualquier cambio del reglamento que permita el uso de sanciones comerciales para hacer cumplir los objetivos sociales.
Dale Hathaway es director ejecutivo del Centro Nacional de Políticas Alimentarias y Agrícolas.