Preparativos para la ronda de negociaciones comerciales del milenio
Panorama de los países menos adelantados
Eugenio Díaz-Bonilla, Marcelle Thomas y Valeria Piñeiro
Las mayores necesidades de los países en desarrollo se han reconocido en las negociaciones comerciales, especialmente desde la Ronda Tokio. En la Ronda Uruguay (RU) subsiguiente se introdujeron varias consideraciones especiales para los países en desarrollo, particularmente para los países menos adelantados (PMA). Los participantes en la RU también discutieron si la liberalización de las políticas agrícolas y comerciales puede tener un efecto desfavorable en los países en desarrollo importadores netos de productos alimenticios (PDINPA). Esas preocupaciones dieron origen a varios asuntos complejos, algunos de los cuales todavía están por aclararse debidamente. Por ejemplo, los países «en desarrollo» se definen según su propia identificación. Las economías de planificación centralizada en la actualidad o en el pasado también dificultan la clasificación. Los PDINPA se identifican como tales, aunque deben seguir un procedimiento determinado y presentar datos para respaldar la afirmación. Los PMA se clasifican según los criterios establecidos por las Naciones Unidas.
En la actualidad, alrededor de dos terceras partes de los 134 miembros de la Organización Mundial de Comercio (OMC) son países en desarrollo. De los 48 PMA en todo el mundo, 29 son miembros de la OMC. Otros seis están en trámite de adhesión y tres son observadores de la OMC. Los PMA como grupo tienen una población de unos 590 millones de habitantes, con un ingreso per cápita equivalente a cerca de 4% del promedio mundial. La producción agropecuaria per cápita en los PMA ha mostrado una tendencia descendente en los cuatro últimos decenios, aunque el mismo indicador para todos los países en desarrollo en conjunto ha aumentado alrededor de 40% en el mismo período. Los PMA representan una pequeña parte del mercado mundial (menos de la mitad de 1% del comercio total y alrededor de 2% del comercio agropecuario). Tuvieron una balanza comercial agrícola neta positiva (aunque de tendencia descendente) hasta mediados del decenio de 1980, cuando mostró resultados negativos. Casi 20% del total de importaciones son productos alimentarios.
Los 18 PDINPA tienen una población de unos 380 millones de habitantes y un ingreso per cápita casi cinco veces mayor que el promedio de los PMA, pero aun así mucho menor que el promedio mundial. Forman un grupo diverso: 4 son países de ingresos medianos elevados (Barbados, Mauricio, Santa Lucía y Trinidad y Tabago); 8 de ingresos medianos bajos (Bostwana, Egipto, Jamaica, Marruecos, el Perú, la República Dominicana, Túnez y Venezuela) y 6 de bajos ingresos (Côte d'Ivoire, Honduras, Kenya, el Pakistán, el Senegal y Sri Lanka). Aunque Sri Lanka, Honduras, Kenya y Mauricio tuvieron exportaciones netas de alimentos en promedio durante 1995-1997, importaron cereales y por eso se incluyeron en el grupo. Ha aumentado la producción alimentaria per cápita en los PDINPA como proporción del promedio mundial y del de los países en desarrollo (aunque a partir de niveles mínimos). Como indican aun esos datos tan superficiales, la próxima ronda de negociaciones comerciales del milenio afectará a los PMA y a los PDINPA de una forma muy diferente.
LOS PMA Y LOS PDINPA BAJO LAS REGLAS VIGENTES DE LA OMC
Trato especial y diferenciado
Los países en desarrollo suelen estar sometidos a disciplinas menos estrictas y tener un plazo más largo para poner las reformas en práctica. Los PMA están totalmente exentos del cumplimiento de compromisos con la OMC. En las negociaciones comerciales también se ha acordado dar consideración especial a los países en desarrollo y a los menos adelantados en lo que respecta a acceso al mercado y a apoyo técnico y financiero.
En el caso de la agricultura, se permite que los países en desarrollo reduzcan el apoyo interno en proporción de dos tercios del nivel exigido a otros miembros de la OMC y que cumplan los compromisos en un período de 10 años en lugar de 6. La cláusula «de minimis», referente a la proporción que no se tiene que declarar ni reducir como parte de la reforma del apoyo interno por considerarse demasiado pequeña, es de 10% para los países en desarrollo en lugar del 5% establecido para los desarrollados. Algunas clases de apoyo interno (además de las medidas permitidas que se estipulan en el «compartimento verde») no tienen que reducirse, incluso los programas generales de desarrollo rural, algunos subsidios a la inversión, los subsidios de insumos a los productores de bajos ingresos y carentes de recursos y el apoyo para erradicar los cultivos de productos narcóticos ilícitos. Los PMA están totalmente exentos de cualquier reducción del apoyo interno.
Se permite a los países en desarrollo una menor reducción en sus desembolsos presupuestarios para subsidios a las exportaciones y un plazo más largo para hacer esos ajustes. Los subsidios para reducir los costos de comercialización y transporte de las exportaciones están exentos con algunas condiciones. En lo que respecta al acceso al mercado, los países en desarrollo deben recibir mayores concesiones para sus exportaciones y tener menores niveles de acceso mínimo a los productos básicos para su alimentación y pueden espaciar el ajuste en un plazo más largo. En el caso de las medidas sanitarias y fitosanitarias (SFS), los países en desarrollo pueden solicitar asistencia técnica a miembros de los países desarrollados y, en ese caso también, se les concede un plazo más largo para cumplir con los requisitos establecidos.
Prevención de los efectos adversos para las importaciones de alimentos
Las preocupaciones expresadas durante la RU a efectos de que la liberalización de las políticas y el comercio agropecuarios pudiera afectar adversamente a las importaciones de alimentos de los PMA y los PDINPA llevaron a los participantes a incluir varias medidas sobre cuestiones de seguridad alimentaria en el «compartimento verde» de apoyo interno permitido (por ejemplo, tenencia de existencias públicas y provisión de productos alimenticios a precios subvencionados). Los participantes también aprobaron una declaración ministerial en Marrakesh en abril de 1994 para contrarrestar los posibles efectos desfavorables de las reformas del comercio agropecuario para la seguridad alimentaria de los PMA y los PDINPA. La declaración se reiteró en la reunión ministerial de la OMC celebrada en Singapur en 1996.
En la decisión de 1994 se acordó (1) examinar periódicamente las necesidades de ayuda alimentaria; (2) aumentar la proporción de productos alimentarios básicos suministrados «en forma de subvención completa y en condiciones concesionarias apropiadas»; (3) prestar asistencia técnica y financiera a los PMA y a los PDINPA para mejorar su productividad agropecuaria y su infraestructura; (4) considerar la posibilidad de establecer un régimen favorable para los PMA y los PDINPA con respecto a los créditos para exportaciones agropecuarias; y (5) ayudar a los países en desarrollo a resolver las dificultades a corto plazo en materia de financiamiento de un volumen normal de importaciones comerciales. El Comité de Agricultura de la OMC recibió el mandato de examinar periódicamente el cumplimiento de esa decisión, con la participación de organismos internacionales como la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación, el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial, el Programa Mundial de Alimentos y la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo. La última sesión de examen se realizó en noviembre de 1998.
LOS PMA Y LA RONDA DE NEGOCIACIONES COMERCIALES DEL MILENIO
A pesar del complejo conjunto de disposiciones citado, los representantes de los países en desarrollo, los PMA y los PDINPA alegan que el régimen especial y diferenciado que se les ha dado no ha sido suficiente, particularmente en lo que respecta a acceso al mercado, ayuda alimentaria y asistencia financiera y técnica para el desarrollo del sector agropecuario. En la formulación de un programa de negociaciones de los PMA para la ronda del milenio con respecto a esos asuntos se deben tener en cuenta las diferencias importantes entre los países afectados. Eso puede exigir una mejor conceptualización de algunas definiciones como las de los países «en desarrollo» y los PDINPA. El programa siguiente se ha formulado principalmente desde el punto de vista de los PMA.
- Se debe conceder a los PMA libre entrada de sus exportaciones a los países miembros de la OMC de ingresos elevados como forma de mejorar su acceso mercado. Si eso no se puede acordar, los PMA deben presionar para que se les conceda una mayor reducción de aranceles, la eliminación del alza de aranceles y el aumento de los aranceles-cuotas para sus exportaciones. También deben aspirar a ampliar las oportunidades de acceso al mercado bajo las disposiciones pertinentes del Acuerdo sobre los Textiles y el Vestido.
- La RU fue un primer paso para imponer disciplina en la competencia desleal de las exportaciones agropecuarias subvencionadas, que perjudica a los productores agropecuarios pobres de los países en desarrollo, independientemente de su posición neta en el comercio agropecuario. En las próximas negociaciones, los PMA deben presionar para que se eliminen los subsidios a las exportaciones, con lo que se cumpliría a cabalidad con la primera medida tomada en la RU. Los PMA también deben perseguir disciplinas más estrictas sobre los impuestos a la exportación y los controles que exacerban las fluctuaciones de precios en los mercados mundiales.
- La RU permitió que los países en desarrollo mantuvieran apoyo interno por medio de políticas vinculadas al alivio de la pobreza y al desarrollo agropecuario. La principal preocupación de los PMA al respecto es el recibo de asistencia técnica y apoyo financiero apropiados para desarrollar su sector agropecuario, necesidad afirmada en la declaración ministerial sobre el tema.
- Esa asistencia técnica y financiera también es vital si los PMA se proponen cumplir con el Acuerdo Sanitario y Fitosanitario y producir según las normas previstas en los mercados de los países desarrollados. Las mejoras de las medidas SFS también beneficiarán a los consumidores nacionales de los PMA exportadores.
- Para asegurar la disponibilidad de alimentos, los países importadores netos de productos alimenticios (grupo que incluye no solamente los identificados oficialmente como PDINPA en la OMC sino también la gran mayoría de los PMA) deben buscar ayuda alimentaria adecuada, que se ha reducido en los últimos años. Pero también es importante facilitar ayuda alimentaria en forma de subvenciones, enfocarla en los grupos pobres y distribuirla de una forma que no desplace a la producción nacional en los países receptores. La ayuda alimentaria mal administrada o las importaciones de alimentos baratos por causa de subsidios a las exportaciones pueden intensificar el sesgo de las políticas económicas contra el sector rural, con efectos desfavorables para los productores agropecuarios pobres. Para contrarrestar la posibilidad de tener precios agropecuarios más volátiles, los PDINPA deben insistir en la necesidad de tener servicios financieros adecuados en situaciones de emergencia.
Por lo general, los PMA deben recalcar a la comunidad internacional la importancia de poner en práctica un marco integrado de desarrollo económico y social, en que las políticas agrícolas y comerciales desempeñen un papel importante. La necesidad de tener ese marco se reconoció en el Plan de Acción de la OMC para los PMA en 1996, que se concentró principalmente en el comercio. En términos más generales, los PMA deben recalcar la importancia de crear y ampliar un medio financiero y de comercio internacional que preste apoyo. Las medidas apropiadas deben incluir la continuación y la mejora de la reducción de la deuda externa de los países pobres muy endeudados (iniciativa de los PPME). La mejora de las condiciones internacionales debe ir de la mano con un mejor marco interno en los países desarrollados y menos adelantados, que incluya políticas macroeconómicas estables, mercados abiertos y eficientes, buena gestión del gobierno e imperio de la ley, una sociedad civil vibrante y programas e inversiones que amplíen las oportunidades para todos, con particular consideración a los grupos pobres y desfavorecidos.
Eugenio Díaz-Bonilla es investigador visitante y Marcelle Thomas y Valeria Piñeiro son analistas de investigación del IFPRI.