Preparativos para la ronda de negociaciones comerciales del milenio
Panorama de los países del Grupo Cairns
Kym Anderson
Uno de los grandes logros de las negociaciones comerciales de la Ronda Uruguay (RU) fue comenzar el proceso de colocar finalmente las políticas agrícolas nacionales bajo el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT). El Grupo Cairns de países exportadores agropecuarios que no otorgan subvenciones se formó en 1986 con la única finalidad de asegurar la obtención de ese resultado. (El Grupo está formado actualmente por Australia, la Argentina, el Brasil, el Canadá, Chile, Colombia, Fiji, las Filipinas, Indonesia, Malasia, Nueva Zelandia, el Paraguay, Sudáfrica, Tailandia y el Uruguay.) Junto con los Estados Unidos y otros signatarios del GATT, el Grupo logró que se convirtieran en aranceles todas las barreras no arancelarias no relacionadas con cuarentena impuestas a las importaciones agropecuarias; que se establecieran límites máximos para todos los aranceles programados para reducciones graduales y se redujeran todos los subsidios a la producción y a las exportaciones agropecuarias. Sin embargo, queda todavía mucho por hacer antes de que el comercio agropecuario esté plenamente disciplinado o sea tan liberal como el mercado mundial de manufacturas.
UNA MIRADA MÁS ALLÁ DE 1999
Los miembros de la Organización Mundial de Comercio (OMC) volverán a reunirse a fines de 1999 para lanzar la ronda de negociaciones comerciales del milenio, por lo menos sobre agricultura y servicios. Sin embargo, es poco probable que sus negociaciones den mucho fruto, a menos que se pueda hacer un arreglo con otros sectores y sobre varias cuestiones como parte de un conjunto de medidas más amplio. Entre otras cosas, esto permitiría que los participantes hicieran una reforma mayor del comercio de textiles, oportunidad que será particularmente valiosa si China piensa ingresar pronto a la OMC.
Suponiendo que se lance una ronda de amplio alcance en la próxima reunión ministerial de la OMC en Seattle en diciembre, el programa de trabajo del Grupo Cairns para las negociaciones agropecuarias incluiría lo siguiente:
Hacer que la agricultura se oriente más hacia el mercado. Se espera que eso no sea tan difícil ahora como durante la RU, dado el gran progreso alcanzado en las reformas unilaterales de la política agropecuaria hechas por los Estados Unidos, la Unión Europea (UE) y el Japón a mediados del decenio de 1990 (reformas que en sí fueron respuestas al nuevo ambiente creado por los acuerdos de la RU).
Eliminar gradualmente los subsidios a las exportaciones agropecuarias. Esto parece ambicioso, dado que esos subsidios debían reducirse sólo una quinta parte bajo la RU, pero se necesita nada menos que una prohibición total para alinear a la agricultura con el comercio de productos no agropecuarios con respecto a esa cuestión.
Eliminar el «compartimento azul». Los puntos incluidos en el «compartimento azul», que contiene pagos directos a los agricultores de los Estados Unidos y la Unión Europea que restrinjan su producción, no se contaron en la Medida Global de la Ayuda (MGA) que se exige que reduzcan los gobiernos. Pero como los Estados Unidos y la Unión Europea han reformado gradualmente sus políticas de apoyo interno por razones propias, la necesidad política de la anomalía del compartimento azul ha disminuido.
Restringir los criterios del «compartimento verde». Las únicas medidas de política enumeradas en el «compartimento verde» deben ser las que no fomentan la producción. La restricción de los criterios reducirá los resquicios que permiten que continúen los subsidios al aumento de la producción. El cierre de los resquicios adquiere cada vez más importancia porque los compromisos para reducir la Medida Global de la Ayuda alientan a los países a convertir un mayor número de sus instrumentos de política en los citados en el «compartimento verde».
Conseguir grandes reducciones de los aranceles fijos. «Un proceso sucio de arancelización» (fijación de los aranceles a tasas muy superiores a las aplicadas) permite que los países continúen variando su protección arancelaria real en respuesta a los cambios de los mercados nacionales o internacionales de alimentos. La reducción de esos aranceles fijos de 50-250% a la escala de 5-15% de las tasas establecidas para las manufacturas exige que los gobiernos tomen las reformas en serio. Los negociadores de la Ronda Tokio emplearon la «fórmula suiza» para las manufacturas, con reducción arancelaria en un porcentaje mucho mayor para los productos con aranceles más altos. Esta fórmula es más atractiva que el sistema de «cero por cero» en que los aranceles de ciertos productos se eliminan del todo porque eso aumenta la dispersión de las tasas arancelarias entre los productos y confiere mayor protección a los productos que crean dificultad política, como los lácteos y el azúcar.
Incrementar los aranceles-cuotas (AC). Los requisitos de acceso mínimo de la RU aseguran que por lo menos 5% de las ventas nacionales de productos agropecuarios protegidos sean importados por las economías desarrolladas con aranceles bajos o sin ninguno. Los países exportadores agropecuarios que gozan de acceso preferencial al mercado se muestran renuentes a sugerir la eliminación de los AC, lo que es comprensible. Tal vez la mejor alternativa para eliminarlos sea incrementarlos, con el fin de reducir simultáneamente su importancia, aumentar la competencia y disminuir el efecto de los aranceles altos sobre el excedente de la cuota. Si los AC aumentaran constantemente cada año, las cuotas no tardarían en perder su obligatoriedad para la mayoría de los países. Por lo tanto, el aumento de los AC puede ser una mejor medida de liberalización a mediano plazo que la reducción de los aranceles fijos altos sobre el excedente de la cuota.
Restringir el reglamento sanitario y fitosanitario y de cuarentena. El acuerdo de la RU sobre las medidas sanitarias (salud humana y sanidad animal) y fitosanitarias (sanidad vegetal) ha funcionado bien hasta ahora, de manera que algunos miembros del Grupo Cairns dudan en renegociarlo por temor a que se debilite. Sin embargo, muchos países emplean instrumentos de cuarentena contundentes, como la prohibición de las importaciones para restringirlas más allá de lo necesario con el fin de proteger la salud de las plantas, los animales y la ciudadanía. Como mínimo, sería útil algún requisito de notificación que exija que los miembros de la OMC revelen hasta qué punto restringen el comercio con medidas de cuarentena.
Reformar el reglamento sobre las empresas de comercio estatal (ECE). Este asunto merece particular atención en general (no solamente para el comercio agropecuario) por el gran número de antiguas economías de planificación centralizada que buscan afiliarse a la OMC. Aunque una rotunda prohibición de las ECE parece poco probable (son demasiados los miembros titulares de la OMC que las tienen), quizá sería posible exigir a los miembros que crearan nuevas ECE para compensar a los demás miembros de la OMC que se vean adversamente afectados. En lo que respecta a importaciones, tal vez sería posible aplicar de una forma más estricta el Artículo II:4 del GATT, que afirma que los aumentos no arancelarios establecidos por las ECE no deben ser mayores que los aranceles de las importaciones. En lo relativo a exportaciones, la exigencia de la supresión del estado de monopolio de los organismos exclusivos de exportación y su práctica de definir los grados de «exportación» de una forma diferente con respecto a los grados de venta en el mercado interno disminuiría las sospechas de que esas ECE subvencionan las exportaciones secretamente o elevan los precios internos al consumidor o ambas cosas.
Eliminar gradualmente el mecanismo de «salvaguardias especiales». Este mecanismo, que permite que las economías desarrolladas mantengan los precios internos mediante la activación de restricciones a las importaciones en caso de un aumento del volumen o de una baja repentina de los precios de las importaciones, podría eliminarse gradualmente mediante un ajuste de los niveles de activación cada año para que tuvieran menos posibilidades de introducirse. Mientras tanto, los miembros podrían buscar un acuerdo sobre el nivel de los precios de intervención. Podrían convenir en fijar precios según los precios externos (típicamente muy bajos) empleados para calcular los equivalentes arancelarios iniciales.
Normalizar los créditos para las exportaciones agropecuarias. Estos son apenas subvenciones a las exportaciones agropecuarias con otro nombre y obviamente necesitan someterse a una disciplina comercial más estricta. Puesto que la RU mandó que los miembros llegaran a un acuerdo sobre los créditos para exportaciones en general en el año 2000, la próxima ronda de la OMC brindará la oportunidad de asegurarse de que los créditos para exportaciones agropecuarias se manejen de la misma forma que los destinados a otros productos.
PRÓXIMOS PASOS
Según las normas imperantes durante el resto del siglo XX, los historiadores juzgarán que los últimos años del siglo fueron propicios para reducir el desorden de los mercados mundiales de alimentos. A la afiliación al GATT/OMC y, en particular al Grupo Cairns, se puede dar gran parte del crédito de esa reducción. Sin embargo, queda mucho por hacer para que los mercados agropecuarios disfruten siquiera de una mínima parte de la libertad de intervención estatal de que gozan las manufacturas.
La próxima etapa de la reforma se realizará en un medio en que las fuerzas de globalización (incluso las transferencias internacionales de información, ideas, capital, conocimientos prácticos y nuevas tecnologías que se realizan a creciente velocidad) tendrán efectos cada vez más fuertes en los mercados, que posiblemente desencadenarán enérgicas reacciones esporádicas a la política establecida. Por ejemplo, en la industria de semillas y plaguicidas, los aumentos repentinos de las economías de escala y la liberalización de los mercados financieros en los últimos 15 años han fomentado una rápida expansión de la inversión extranjera directa por parte de grandes empresas multinacionales. El Acuerdo de Propiedad Intelectual Relacionada con el Comercio contribuyó a esa expansión al exigir derechos más seguros de propiedad de las semillas. Es posible que los sitios internacionales óptimos para la producción cambien de una forma drástica como resultado de la globalización y traigan nuevas fuerzas que exigirán más ajustes. Teniendo eso presente, en el futuro habrá tanto dificultades como oportunidades para el Grupo Cairns y otros interesados en ver que las reformas del mercado agropecuario continúen hasta el siglo venidero. Entre las prioridades clave para los próximos cinco años cabe citar las siguientes:
- Lograr consenso para lanzar una nueva ronda de negociaciones de comercio multilaterales al final del siglo que sea suficientemente amplia para permitir que haya ventajas relativas entre los diversos sectores y cuestiones de interés.
- Asegurarse de que los principales medios de distorsión de los mercados agropecuarios ocupen un lugar importante en el programa de las negociaciones, con el fin de reducir al mínimo la posibilidad de que las reformas en una zona sean neutralizadas por medidas de apoyo distorsionantes del comercio en otra.
- Facilitar la adhesión de nuevos miembros a la OMC particularmente de los aspirantes de importancia en los mercados agrícolas mundiales, tales como China, Rusia, Ukrania y el Viet Nam.
- Fomentar la transparencia y el análisis de la naturaleza, el alcance y los efectos económicos de las políticas agrícolas y alimentarias que distorsionan el mercado, incluso las que han tenido relativamente poca exposición, como las medidas ambientales y de cuarentena.
- Seguir explicando por qué son convenientes las reformas comerciales y por qué no deben considerarse una amenaza para la seguridad alimentaria, la inocuidad de los alimentos ni el medio ambiente.
- Aclarar los intereses y objetivos de cada país importante, explorar las perspectivas de promover la formación de coaliciones entre los miembros de la OMC y reducir la animosidad entre ellos por causa de información incompleta o incorrecta.
- Lograr un consenso más firme para la reforma en los propios países del Grupo Cairns, incluso en los campos comerciales tradicionalmente desatendidos (organismos exclusivos de exportación, restricciones de cuarentena, etc.), donde el buen ejemplo dado por los países exportadores de alimentos mejorará las posibilidades de que los importadores de esos productos hagan lo mismo.
Por último, los países exportadores de productos agropecuarios también tienen interés en asegurar un rendimiento inmediato de la industrialización rápida y del crecimiento económico en las zonas densamente pobladas de Asia porque eso incrementará las importaciones netas de productos agropecuarios de los países en desarrollo, especialmente si los compromisos contraídos con la OMC les impiden aumentar las barreras a las importaciones de productos alimenticios. Esa expansión de las importaciones también depende de que las economías avanzadas cumplan y amplíen su compromiso de liberalizar el acceso al mercado para las manufacturas de Asia, especialmente los textiles y las prendas de vestir.
Kym Anderson es profesora de la Facultad de Economía y Directora del Centro de Estudios de Economía Internacional, Universidad de Adelaida, Australia.