Biotecnología para el Sector Agropecuario
de los Países en Desarrollo:
Problemas y Oportunidades
ASUNTOS DE POLÍTICA Y ADMINISTRACIÓN DE INVESTIGACIONES
JOEL I. COHEN, CESAR FALCONI Y JOHN KOMEN
La biotecnología proporciona nuevas oportunidades para aumentar la productividad de la agricultura. Sin embargo, la aplicación de la biotecnología moderna a los sistemas de investigación agrícola en los países en desarrollo entraña nuevas inversiones, cambios en la asignación de recursos y nuevas responsabilidades a las autoridades normativas, los administradores de investigación y el personal científico. Las nuevas responsabilidades incluyen la determinación de los riesgos y beneficios de las aplicaciones de biotecnología en un país en particular, la identificación de las principales restricciones de la productividad y la decisión sobre la medida en la cual se debe adoptar la biotecnología en un programa nacional de investigación. Las autoridades públicas, los directores de institutos y los investigadores científicos que asumen esa responsabilidad desempeñan una función decisiva en el establecimiento de políticas y programas de investigación y la creación de la capacidad de reglamentación en el campo de la biotecnología agrícola. Su tarea es difícil porque el presupuesto público para investigación agrícola está bastante restringido en la mayoría de los países en desarrollo.
Ante esas dificultades y responsabilidades, el principal interrogante que deben responder los sistemas nacionales de investigación agropecuaria es: ¿cuál es la mejor forma de iniciar programas de biotecnología y de incorporarlos a la investigación agrícola convencional en marcha y a las prioridades nacionales? Este proceso de integración no puede tener éxito sin tomar en cuenta las características particulares e incluso los altos costos del desarrollo de la biotecnología; las nuevas exigencias hechas a los recursos humanos, financieros y administrativos; las oportunidades de colaboración internacional; la dificultad que presenta una idea desfavorable por parte del público; las cuestiones de seguridad biológica; y los derechos de propiedad intelectual.
COMPRENSIÓN DEL CONTEXTO NACIONAL DE LOS PROGRAMAS DE INVESTIGACIÓN SOBRE BIOTECNOLOGÍA
Las autoridades normativas que traten de buscar métodos estratégicos de uso de la biotecnología en agricultura necesitan determinar qué recursos se necesitan dentro del contexto de la capacidad nacional. En 1998, el Servicio Internacional de Investigación Agrícola Nacional (ISNAR) realizó varias encuestas de investigación biotecnológica en los sistemas nacionales de investigación agrícola de México, Kenya, Indonesia y Zimbabwe. El estudio incluyó información sobre programas o instituciones pertinentes; recursos humanos, físicos y financieros; y la clase de investigación realizada sobre biotecnología. Los datos cubrieron el período comprendido entre mediados y finales del decenio de 1980 y mediados y finales del de 1990 en las 34 organizaciones públicas y privadas objeto de la encuesta.
La encuesta muestra que las técnicas de investigación avanzada se usan solamente en algunas organizaciones del sector público. La mayoría de las organizaciones sigue en las primeras etapas de desarrollo de la capacidad de investigación sobre biotecnología. Casi toda la investigación sobre biotecnología agropecuaria se concentra en cultivos; solamente una pequeña parte se concentra en ganado. Aunque los gastos en investigación sobre biotecnología aumentaron anualmente en los cuatro países citados, el porcentaje de gastos de esa naturaleza como proporción del gasto total en investigación agrícola sigue siendo pequeño. El número de investigadores aumentó más rápido que el gasto, lo que ocasionó una baja de 7% anual del gasto por investigador (en tres países). El sector público representa un promedio de 92% del gasto total en biotecnología en los cuatro países. Contra este telón de fondo caracterizado por limitación de la capacidad y de los recursos financieros para investigación sobre biotecnología, es cada vez más importante fomentar la adopción de decisiones fundamentadas sobre inversiones futuras.
ASUNTOS DE POLÍTICA Y ADMINISTRACIÓN
Hay que hacer todo lo posible para ayudar a los administradores de programas de investigación o a las instituciones donde la biotecnología agrícola adquiera cada vez más importancia. Se han preparado cursos especializados para ampliar la capacidad administrativa y la competencia de los directores y administradores de organizaciones públicas de investigación, haciendo hincapié en la formulación de estrategias, el establecimiento de prioridades, la administración de la seguridad biológica, la protección de la propiedad intelectual, la resolución de cuestiones de financiamiento, la garantía de la distribución de productos y el acceso a información para ayudar a la adopción de decisiones. Algunos de esos asuntos se discuten a continuación.
Definición de un programa claro de investigación
Los gobiernos que deben decidir si invierten o no en biotecnología agrícola necesitan determinar dónde están las necesidades y prioridades más urgentes y si la biotecnología permite atender esas necesidades y abordar esas prioridades. El paso clave consiste en determinar cuáles son las restricciones impuestas a la agricultura no superadas con investigación convencional y los recientes descubrimientos científicos que ofrecen nuevas formas de acabar con esas restricciones. Varios otros asuntos también necesitan atención especial: (1) asegurarse de que la capacidad nacional permita evaluar la información disponible sobre nuevos acontecimientos en el campo de la biotecnología; los resultados obtenidos con los productos de la biotecnología en otros países; y la posible aplicación de nuevos descubrimientos a las prioridades nacionales; (2) determinar el costo de las actividades de investigación y desarrollo y la infraestructura necesaria; (3) asegurarse de que existan reglamentos para evaluar los riesgos que pueden acarrear los nuevos productos para la salud humana y el medio ambiente; (4) administrar los derechos de propiedad intelectual; y (5) crear sistemas de distribución que lleven los nuevos productos a los agricultores y consumidores.
En definitiva, las prioridades deben fijarse incorporando el punto de vista de economistas, autoridades normativas, investigadores científicos y usuarios finales. El ISNAR ha empleado este enfoque multidisciplinario para determinar las prioridades del Programa Nacional de Biotecnología Agrícola y Forestal de Chile.
Administración de las técnicas patentadas y de la propiedad intelectual
Ciertos derechos de propiedad intelectual protegen a la mayoría los procesos y productos de la biotecnología, muchos de los cuales son de propiedad de compañías del sector privado. Las organizaciones públicas, nacionales e internacionales de investigación agrícola que trabajan en los países en desarrollo y con ellos también producen y emplean materiales protegidos. Las repercusiones jurídicas y administrativas del uso de biotecnología patentada y la diseminación de los productos resultantes son cuestiones complejas.
El ISNAR ha realizado encuestas para determinar hasta qué punto se usan insumos de investigación patentada en siete centros internacionales de investigación agrícola y en organizaciones nacionales afines en cinco países latinoamericanos. Las encuestas muestran que la tecnología y los materiales patentados protegidos por derechos de propiedad intelectual han hecho importantes aportes a los programas de investigación de los institutos interesados. El creciente uso de materiales patentados también significa mayor dependencia con respecto a licencias, convenios de transferencia de materiales y otros acuerdos legales. Por lo tanto, los institutos públicos nacionales e internacionales de investigación exigen marcos institucionales y jurídicos apropiados para administrar la propiedad intelectual. Con esa competencia jurídica, las organizaciones de investigación pueden proteger las invenciones cuando sea necesario y usarlas para negociar el acceso a tecnología patentada de propiedad ajena y el uso de la misma.
Forma de asegurar la responsabilidad por el medio ambiente
Los sistemas eficaces de seguridad biológica fomentan el uso inocuo de la biotecnología. Los cuatro elementos principales de dichos sistemas son: (1) pautas escritas que definan claramente la estructura del sistema, las funciones y responsabilidades de los interesados, y el proceso de revisión; (2) las propias autoridades de reglamentación, que deben comprender un cuadro nacional de personas idóneas, con confianza en su capacidad de adopción de decisiones y en el apoyo de sus instituciones; (3) un sistema de información que permita basar el proceso de evaluación de la seguridad biológica en información científica actualizada y pertinente y en las preocupaciones de la comunidad; y (4) mecanismos de retroalimentación para incorporar nueva información y revisar el sistema de reglamentación según sea necesario. Ese método cuatripartito recalca la naturaleza dinámica y flexible de los sistemas de seguridad biológica y la necesidad de ampliar la capacidad y la competencia de los encargados de administrarlos.
Evaluación de las repercusiones del financiamiento
La investigación en biotecnología agrícola debe realizarse a largo plazo y sin interrupción. Por lo tanto, la inseguridad en materia de financiamiento puede alterar gravemente el proceso de investigación. Las razones dadas en cuanto a las limitaciones de financiamiento comprenden las siguientes: (1) puesta en práctica de políticas de austeridad fiscal; (2) falta de comprensión de la biotecnología por las instancias decisorias; (3) efecto insuficiente de la investigación; (4) dependencia con respecto a fondos de una sola fuente, particularmente del sector público o de donantes; y (5) falta de apoyo político y financiero de la agroindustria, los agricultores y sus respectivas organizaciones.
Se puede conseguir apoyo político para el financiamiento por parte del sector público mediante documentación y publicidad de los efectos de la investigación; creación de organizaciones fuertes y bien constituidas, con clientes de influencia política; establecimiento de relaciones más estrechas entre los dirigentes del campo de la biotecnología y las instancias normativas; y ampliación de la base de financiamiento para incluir los departamentos del medio ambiente y de comercio. Las alianzas estratégicas entre entidades de los sectores público y privado también permiten ampliar los recursos financieros para investigación sobre biotecnología agrícola. La creación o promoción de mecanismos institucionales, como la competencia por fondos, las empresas conjuntas, la investigación conjunta, los gravámenes impuestos a la investigación, y la investigación por contrato, puede facilitar la interacción de los sectores público y privado.
Garantía de la distribución de productos
Las decisiones sobre la elaboración de productos y su distribución a los usuarios deben considerarse al principio de cualquier programa de investigación. Esas decisiones exigen que se preste particular atención en los programas de investigación y desarrollo que comprendan biotecnología porque la difusión de productos se ve afectada por factores tales como los costos de la producción en gran escala, la evaluación de la seguridad biológica y del riesgo, y la aceptación del producto acabado por parte del público. La colaboración o las empresas conjuntas entre el sector privado y los institutos o universidades públicos es indispensable para la distribución de los productos con éxito. En algunos casos, varias organizaciones nacionales o internacionales especializadas han facilitado la transferencia de tecnología del sector público al privado, lo que ha llevado a la difusión de nuevos productos. También se prevé la introducción de algunos productos provenientes de varias iniciativas internacionales conjuntas actualmente en etapa de investigación y desarrollo. Es preciso fortalecer la relación entre los sectores público y privado en lo que respecta a la elaboración y entrega de productos, especialmente en los campos de reglamentación y registro de precios de los productos; demostraciones en la finca; instalaciones de producción de carácter piloto; creación de centros de recursos científicos para compañías incipientes; y adquisición y distribución de material de siembra.
¿QUÉ VIENE DESPUÉS?
La aplicación de biotecnología a la alimentación y la agricultura exige una clara explicación de los posibles beneficios y riesgos para la sociedad. Los países en desarrollo necesitan adquirir con urgencia más fuerza administrativa, analítica y técnica con el fin de crear una sólida capacidad nacional para entender y analizar esos asuntos. Las instituciones públicas desempeñan una función indispensable en la formulación del programa de trabajo y las prioridades para el uso de la biotecnología. También deben garantizar la seguridad ambiental, contribuir a la sensibilización del público y colaborar con el sector privado en la elaboración y difusión de productos. Como consecuencia, no disminuye la necesidad, más bien aumenta la urgencia, que tienen los sectores público y privado de compartir información. La relación de los nuevos productos con las actuales prácticas de explotación agrícola y los agroecosistemas que la sostienen es un campo importante para futura investigación.
Por medio de ese trabajo, las inversiones nacionales en investigación y desarrollo de recursos humanos harán un aporte de importancia a la atención de las necesidades agrícolas de los países en desarrollo en los decenios venideros.
Para más información, véase J. I. Cohen, ed., Managing Agricultural Biotechnology: Addressing Research Program Needs and Policy Implications (Wallingford, Reino Unido: CABI, en prensa [1999]); y la sección de biotecnología del sitio del ISNAR en la Internet: http://www.cgiar.org/isnar/projects/ibs/index.htm.
Joel I. Cohen es director de programas de la División de Información y Nueva Tecnología del Servicio Internacional para la Investigación Agrícola Nacional (ISNAR); Cesar Falconi es investigador del Servicio de Biotecnología del ISNAR; y John Komen es investigador asociado del Servicio de Biotecnología del ISNAR (correo electrónico: ISNAR@cgiar.org).