LOGRAR LA SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL URBANA EN EL MUNDO EN DESARROLLO
Un mundo en proceso de urbanización
Martin Brockerhoff
En el próximo cuarto de siglo, la explosión demográfica característica de gran parte del siglo XX será sustituida por otra drástica transformación afín: un crecimiento de la población urbana a una escala sin precedentes. Se prevé que la población urbana del mundo en desarrollo se duplicará hasta alcanzar 4.000 millones de habitantes en 2025, lo que representaría cerca de 90% del crecimiento demográfico mundial. Por contraste, el crecimiento de la población rural será lento y cesará al llegar a 3.000 millones. China y la India representan los grandes cambios en marcha. China, donde dos tercios de la población vive actualmente en el campo, se volverá predominantemente urbana en los próximos 25 años, y la cifra prevista de 600 millones de residentes en las ciudades de la India en 2025 se aproximará a la población total de los Estados Unidos, Rusia y el Japón en conjunto. Para 2015, se prevé que el número de ciudades del mundo en desarrollo con más de un millón de habitantes llegará a 400, es decir, a más del cuádruple de la cifra registrada en 1975. Mientras que los pronósticos del tamaño de las ciudades están sujetos a error, se prevé que la población de algunas ciudades grandes, tales como Dhaka, tendrá un aumento anual de un millón de personas o más en un futuro cercano.
PERSPECTIVAS DEL CRECIMIENTO URBANO
Los expertos en una serie de disciplinas están preocupados por estas previsiones de rápido crecimiento urbano. Muchos demógrafos advierten que las ciudades no podrán dar cabida a un gran aumento de la población-temor similar al expresado por la generación anterior. Para estos maltusianos, el crecimiento de la población mundial debe manejarse mediante la reducción de la fecundidad no deseada en las zonas urbanas de los países en desarrollo y entre los posibles emigrantes que viven en las zonas rurales. La forma más directa de reducir la fecundidad no deseada consiste en mejorar el acceso a métodos anticonceptivos modernos. La reducción de la fecundidad es fundamental porque la población urbana tiende especialmente a estar formada por personas pertenecientes al grupo de edad más fecundo, que es el de 15 a 40 años. La mayoría de los inmigrantes se trasladan a las ciudades cuando tienen entre 12 y 29 años.
Algunos salubristas plantean diferentes preocupaciones. Consideran que las deficientes condiciones de salud que padecieron los países ahora desarrollados de Europa y América del Norte entre 1875 y 1900, el período de más rápido crecimiento urbano, son ejemplo del destino que podrían tener los países en desarrollo. A pesar del crecimiento demográfico comparativamente modesto y del gran progreso económico, las ciudades industrializadas de finales del siglo XIX tenían tasas de mortalidad superiores a las de las zonas rurales. Los servicios y la infraestructura de salud del sector urbano no pudieron seguir el ritmo de la demanda generada por la migración interna. Estos especialistas creen que, teniendo en cuenta dicho precedente, el deber de los gobiernos de los países en desarrollo es aumentar las asignaciones presupuestarias para el sector de salud, dirigir recursos de salud pública hacia los centros urbanos, de acuerdo con las tasas de crecimiento excesivamente rápido en estas zonas, y mantener sistemas adecuados de abastecimiento de agua y alcantarillado.
Los ecologistas también están preocupados por las ciudades grandes en proceso de modernización en los países pobres, porque esas ciudades contribuyen a la destrucción de la capa de ozono mundial. Los sistemas urbanos modernos requieren una gran cantidad de energía, y las consiguientes emisiones de monóxido de carbono, dióxido de carbono y óxido de nitrógeno procedentes de combinaciones de combustibles fósiles crean una capa alrededor de la Tierra que atrapa calor excesivo y ocasiona el calentamiento del Planeta, el cambio climático, la subida de los niveles del mar, los cambios de la vegetación y terribles fenómenos meteorológicos, tales como El Niño. Para limitar dichos daños, los ecologistas reclaman innovaciones en el planeamiento urbano que reducirían la dependencia de los vehículos de motor-el principal agente contaminante en las ciudades-y del aire acondicionado. También les preocupa cada vez más el gran número de víctimas humanas que cobran las inundaciones y otros desastres naturales en zonas ecológicamente frágiles. Los colonialistas establecieron grandes ciudades en el mundo en desarrollo a lo largo de las rutas mejor adaptadas para el comercio, habitualmente en zonas costeras. No eligieron esos lugares teniendo en cuenta su grado de seguridad para el medio ambiente, ni su capacidad para dar cabida a millones de nuevos residentes. Tampoco se ha tenido en cuenta la posibilidad de un desastre en el desarrollo de esas ciudades.
Los politólogos ven normalmente el rápido crecimiento de las ciudades con cierta alarma debido a que consideran que las ciudades con un tamaño inmanejable pueden conducir a la violencia civil, al debilitamiento del Estado, al crecimiento del fundamentalismo religioso radical, a la revolución y a un deterioro general de la calidad de la vida urbana. El Banco Mundial pronosticó en 1990 que la pobreza urbana se convertiría en el problema más importante y políticamente explosivo del nuevo siglo. Las estimaciones actuales de la pobreza urbana en los países en desarrollo dan crédito a dicho pronóstico. La Organización de las Naciones Unidas concluyó en 1996 que más de 500 millones de residentes urbanos de los países menos desarrollados, o al menos 30% de la población urbana mundial, tenían una vivienda inadecuada.
PATRONES REGIONALES
Es probable que el futuro cambio en la población urbana en el mundo en desarrollo plantee diferentes dificultades según la región. América Latina, por ejemplo, ya ha alcanzado el grado de urbanización del mundo desarrollado, puesto que 75% de su población reside en ciudades y pueblos. Al trasladarse cada vez más fábricas a lugares distantes-en casos tales como el del Distrito Federal de México y São Paulo hasta una distancia de 200 kilómetros del centro metropolitano-las poblaciones urbanas tendrán una mayor dispersión geográfica e invadirán los terrenos agrícolas. A pesar de esta expansión urbana descontrolada, prácticamente todas las ciudades de la región con más de dos millones de habitantes tendrán que absorber al menos un millón más de residentes antes de 2025.
En la mayoría de las grandes ciudades de África, la población se ha trasladado con frecuencia cada vez mayor a asentamientos no planificados de la periferia donde el terreno es más barato. Sin embargo, por contraste con América Latina, esta expansión horizontal no está relacionada con un traslado del empleo y reduce la eficacia de importante infraestructura urbana, como los servicios de acueducto, electricidad y alcantarillado y el sistema vial. La tasa promedio anual de 3,9% de crecimiento de la población urbana de África prevista para el período 2000-2020 es presagio del deterioro de los asentamientos, especialmente en ausencia de un crecimiento económico sostenido. La proliferación de "pueblos urbanos" de 200.000 a 400.000 habitantes, grandes pueblos y pequeñas ciudades que suelen carecer de la mayoría de los servicios básicos para un nivel de vida decente es también motivo de preocupación para algunos comentaristas. Las Naciones Unidas prevén que en 2020, 60% de la población urbana de África residirá en ciudades de menos de 500.000 habitantes, lo que hará del planeamiento del desarrollo urbano en lugares pequeños una continua prioridad.
El desafío que enfrentan China y la India es de gran magnitud: la rápida urbanización que se producirá en estos dos países durante el próximo cuarto de siglo no tiene precedentes en términos de cifras. Es más, en Asia Meridional-al igual que en África al Sur del Sahara-el crecimiento urbano ha sido alimentado más por la pobreza rural y la fecundidad constantemente alta que por el dinamismo económico, patrón que tal vez se mantendrá en el futuro inmediato. Por contraste, el cambio de la población urbana en la región más próspera de Asia Sudoriental se ha distinguido por el dinamismo, lo que ha resultado en la difuminación de los límites entre el campo y las ciudades con la salida en forma radial de importantes autopistas y líneas férreas del centro de las ciudades, dando lugar a nuevos pueblos, zonas industriales y otras formas de urbanización en zonas hasta ahora agrícolas.
OPCIONES POLÍTICAS PARA EL MANEJO DEL CRECIMIENTO URBANO
En el caso de los gobiernos que deseen manejar el crecimiento de la población urbana en el futuro, se ha prestado atención prioritaria a tres opciones políticas.
Control de la población
Contrariamente a la creencia general, el crecimiento urbano en las regiones en desarrollo se ha derivado más del aumento natural (el número de nacimientos excede el de defunciones) que de la emigración del sector rural. Es probable que este patrón continúe en el futuro cercano. Por lo tanto, para controlar a la población, se debe insistir particularmente en las medidas que ofrecen los medios para regular la fecundidad de las mujeres de las zonas urbanas y de quienes pueden emigrar de las zonas rurales. Por ejemplo, PROFAMILIA, el organismo nacional de planificación familiar de Colombia, ha aplicado eficazmente esta estrategia. En 1980, se había previsto que la población de Bogotá alcanzaría la cifra de 11,7 millones de habitantes en 2000, pero las estimaciones actuales no superan los 8,6 millones, diferencia debida principalmente a la rápida baja de la fecundidad. Por contraste, los esfuerzos para reducir el tamaño de las ciudades con restricciones de la inmigración han fracasado en su mayoría, incluso en los regímenes más coercitivos (a excepción de Sudáfrica durante el apartheid).
Mejora de la gestión y del gobierno urbanos
Muchos estudiosos del fenómeno reconocen que el rápido crecimiento urbano en el mundo en desarrollo es inevitable pero no aceptan las nefastas predicciones de sus consecuencias. Estos optimistas sostienen que los gobiernos municipales con buena capacidad de gestión pueden absorber un gran aumento demográfico sin disminuir el bienestar humano ni la calidad del medio ambiente. La clave reside en el compromiso de introducir y sostener políticas que, entre otras cosas, mantengan la infraestructura, aumenten la productividad de la fuerza laboral y alivien la pobreza. Un ejemplo de éxito citado con frecuencia es el de Curitiba, una ciudad del Brasil que ha evitado la degradación experimentada en la mayoría de las ciudades de tamaño comparable en otros países en desarrollo mediante la introducción de un sistema de transporte público de bajo costo en lugar del uso de automóviles privados, la conservación de zonas verdes, el fomento de la planificación multisectorial y la introducción de otras medidas acertadas de gestión urbana.
El gobierno eficiente en las ciudades es un mecanismo adicional para que las ciudades puedan superar las presiones impuestas por el crecimiento demográfico. Aunque las prácticas de buen gobierno municipal son de introducción reciente y aún no se han ejecutado en su totalidad en ninguna parte, incluyen aspectos como la participación de los actores no gubernamentales-comunidades, grupos cívicos, contratistas privados-en la atención de las necesidades básicas; la descentralización del poder de adopción de decisiones y del control de los recursos municipales a grupos locales autóctonos; y una respuesta más amplia de los gobiernos municipales a las necesidades locales, mediante mayor responsabilidad por sus obras y más transparencia en materia de financiación.
Crecimiento equilibrado de la industria manufacturera y la agricultura
Los estudios muestran que las tasas de crecimiento urbano aumentan cuando los países en desarrollo dan más prioridad a la industria manufacturera urbana que a la agricultura rural. La emigración del campo a la ciudad es mayor cuando abundan los empleos bien remunerados en la industria urbana pero escasean en la industria agropecuaria y cuando los trabajadores rurales no pueden obtener los precios deseables para sus productos. Un resultado inesperado de los programas de ajuste estructural de los años ochenta, que aumentaron el precio de los alimentos para los consumidores urbanos, fue un crecimiento urbano en muchos países más lento de lo previsto 20 años antes. En el futuro, es concebible que los propios gobiernos puedan controlar el ritmo del crecimiento urbano mediante la promoción de políticas económicas equitativas entre las zonas urbanas y rurales.
Será posible controlar el rápido crecimiento urbano en marcha en los países en desarrollo y evitar la sombría visión de los pesimistas, sólo si los gobiernos obran enérgicamente en varios frentes: reducción de la pobreza y la desigualdad urbanas, ofrecimiento de ayuda a las mujeres para convertir en realidad sus preferencias en relación con la fecundidad, mejora de la infraestructura urbana, eliminación de la tendencia contraria a la agricultura rural y establecimiento de un buen gobierno.
Para lectura complementaria véase Centro de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos, An Urbanizing World: Global Report on Human Settlements, 1996 (Oxford: Oxford University Press for HABITAT, 1996).
Martin Brockerhoff (mbrockerhoff@popcouncil.org) es funcionario de la División de Investigaciones sobre Políticas del Population Council.