LOGRAR LA SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL URBANA EN EL MUNDO EN DESARROLLO
Interdependencia rural-urbana
Cecilia Tacoli
La seguridad alimentaria y nutricional urbana depende de una sólida relación entre las zonas urbanas y rurales. Pero los diseñadores de políticas y los planificadores urbanos a menudo pasan por alto esta interdependencia. Existen dos amplias categorías de relaciones rurales-urbanas, las cuales a menudo se superponen. Las relaciones espaciales hacen referencia a la circulación de personas, bienes, dinero e información entre zonas urbanas y rurales. Las relaciones sectoriales describen la interdependencia entre la agricultura, por un lado, y la industria y los servicios, por otro. En las próximas dos décadas, es probable que surjan tres cuestiones importantes relacionadas con la interdependencia rural-urbana: (1) cambios en el uso de las tierras que rodean los centros urbanos, que pasará de ser agrícola a ser residencial o industrial; (2) una mayor diversificación de las fuentes de ingresos en las zonas rurales y urbanas, lo cual a menudo implicará la migración o el traslado de las personas entre el campo y los centros urbanos; y (3) cambios en la dirección y la composición de la migración interna.
PRODUCCIÓN ALIMENTARIA Y USO DE LA TIERRA EN LAS ZONAS PERI-URBANAS
Las zonas que rodean los centros urbanos desempeñan una función importante en el suministro de alimentos a los consumidores urbanos, y la proximidad de estas zonas a los mercados urbanos reduce los costos de transporte y almacenamiento de los alimentos. Al mismo tiempo, la urbanización alcanza su nivel más intenso en estas zonas peri-urbanas. El proceso de urbanización transforma los sistemas agrícolas y el uso de la tierra, las formas de participación de la mano de obra, las necesidades de infraestructuras y los sistemas de recursos naturales.
Las zonas peri-urbanas presentan grandes variaciones según la región. Las extensas regiones metropolitanas del Sudeste Asiático conllevan una combinación de agricultura, industria artesanal, complejos industriales, desarrollo suburbano y otros asentamientos residenciales ubicados en un amplio radio. En cambio, en el África Sub-sahariana, donde la base industrial normalmente es más débil, la agricultura predomina alrededor de las ciudades, aunque con importantes transformaciones en la propiedad y el uso de la tierra.
El crecimiento urbano descontrolado puede plantear una grave amenaza para la tierra agrícola y, en muchos casos, beneficia básicamente a los grupos de ingresos medianos y altos. Las adquisiciones especulativas también pueden dificultar que las tierras agrícolas sean empleadas para la producción alimentaria. En la extensa región metropolitana de Manila, por ejemplo, grandes zonas de tierras de cultivo de arroz han sido convertidas en terrenos industriales, residenciales y recreativos o han estado inactivas mientras sus propietarios esperaban permisos de construcción o condiciones de mercado más propicias. Dichos cambios impiden que se usen tierras agrícolas muy fértiles para una producción a la que, en caso contrario, recurrirían las familias urbanas para obtener alimentos asequibles.
A pesar de que los agricultores peri-urbanos a pequeña escala contribuyen de forma significativa a la producción alimentaria, para lo cual deben idear nuevos métodos de utilización de tierras degradadas y de grandes cantidades de residuos, la proximidad a los mercados urbanos no les garantiza el acceso a los consumidores urbanos. Por ejemplo, en los alrededores de la capital de Paraguay, Asunción, el acceso limitado a los créditos reduce de forma drástica la capacidad de los pequeños agricultores para cultivar productos que cuentan con una gran demanda entre los consumidores urbanos. En las afueras de Bamako, Malí, la falta de transporte dificulta a muchos productores de fruta y vegetales a pequeña escala el acceso a los mercados de la ciudad. Las redes sociales entre comerciantes e intermediarios también pueden impedir a los pequeños productores el acceso a los mercados locales. Estas restricciones afectan no sólo los ingresos de los productores pequeños, sino también la seguridad alimentaria y nutricional de los consumidores urbanos.
La transformación de la tierra agrícola peri-urbana, que probablemente se intensificará en las próximas décadas, plantea dos cuestiones importantes para el diseño de políticas. En primer lugar, para evitar el aumento de la pobreza, es necesario mejorar las condiciones laborales y las oportunidades de empleo alternativo para los trabajadores de estas zonas. El aumento de la mecanización de la producción reducirá el número de trabajadores agrícolas. Los que queden serán mayoritariamente trabajadores a sueldo, contratados a menudo para la temporada. Estos trabajadores necesitarán complementar sus ingresos con otras actividades de carácter urbano. En segundo lugar, cada vez será más necesaria una buena gestión de los recursos naturales, ya que la producción agrícola comercial compite aún más intensamente con la industria y las familias urbanas por recursos esenciales como el agua.
SUBSISTIR A CABALLO ENTRE ZONAS RURALES Y URBANAS
Un gran número de familias, tanto de las zonas rurales como de las urbanas, dependen de varias fuentes de ingresos para subsistir, las cuales se extienden a lo largo de la línea divisoria entre las zonas rurales y urbanas. En Colombia, la mayor parte de la mano de obra temporal contratada durante la recolecta del café proviene de las zonas urbanas. Estos trabajadores normalmente se alojan en la granja durante la semana y regresan a casa el fin de semana. En Zimbabwe, los residentes urbanos con ingresos bajos intentan llegar a final de mes trabajando temporalmente en granjas. Por otro lado, cada vez es más habitual que los residentes rurales se ganen la vida por medio de actividades ajenas a la agricultura. Los residentes rurales con ingresos bajos, por ejemplo, complementan sus ingresos con pequeñas transacciones comerciales que implican con frecuencia el traslado o la migración circular a los centros urbanos.
En muchos casos, aquéllos que migran de forma semipermanente, se mantienen en contacto con sus familiares en los lugares de origen. Los padres que trabajan muchas horas en el sector informal urbano, suelen enviar a sus hijos a vivir con sus familiares en sus pueblos de origen. Esto se debe a que las condiciones de vida, que incluyen el acceso a los servicios de salud, son mejores en ocasiones en las zonas rurales que en las ciudades, sobre todo cuando cuentan con la presencia de organizaciones no gubernamentales (ONG). Incluso los migrantes a largo plazo mantienen estrechos lazos con el medio rural, ya que contar con una base rural proporciona una red de seguridad para salir adelante en caso de dificultades económicas o violencia política. En Botswana, la mitad de los residentes urbanos con ingresos bajos conservan tierras o ganado en su pueblo natal. Además, a cambio de la ayuda de los familiares, los migrantes relativamente instalados en zonas urbanas ofrecen apoyo a los migrantes recién llegados y a los estudiantes de secundaria del clan familiar. Estas obligaciones añaden más demandas a la ya de por sí difícil situación de las familias urbanas con ingresos bajos.
Las políticas suelen olvidarse de hasta qué punto los grupos con ingresos bajos dependen tanto de los recursos urbanos como de los rurales para ganarse la vida de forma segura. Al pasar por alto estas complejidades, las políticas pueden menoscabar las estrategias de supervivencia de los pobres. El programa de viviendas de Sudáfrica, por ejemplo, ofrece subvenciones que pueden emplearse en zonas rurales o urbanas, pero no en ambas a la vez. Esto dificulta que las familias mantengan los lazos con sus zonas de origen. En Brasil, muchas viviendas subvencionadas permiten a los residentes albergar únicamente a los miembros de su núcleo familiar. Esta norma impide que los residentes satisfagan sus obligaciones sociales, lo cual debilita las redes sociales y las redes de seguridad.
Las políticas no deberían crear cargas adicionales a los pobres al presuponer que las personas con ingresos bajos viven en un único lugar toda su vida. Las iniciativas de desarrollo rural deben tener en cuenta las actividades de tipo no-agrícola y fomentarlas y apoyarlas. Del mismo modo, las políticas urbanas deben ser flexibles en relación con las necesidades de vivienda y reconocer la importancia de las redes sociales rurales y las relaciones sociales incluso en las vidas de los residentes urbanos.
¿QUIÉN SE TRASLADA Y QUIÉN SE QUEDA?
La migración interna es otra faceta clave de la interdependencia rural. Sin embargo, medir esta migración no es tarea fácil, en parte porque los censos no registran los movimientos a corto plazo. No toda la migración se produce de las zonas rurales a las urbanas: en América Latina, la mayor parte del movimiento tiene lugar entre centros urbanos, mientras que en el África Sub-sahariana el movimiento entre zonas rurales es destacable. Algunas muestras anecdóticas de migraciones de retorno relacionan este tipo de migración con la reducción del empleo en el sector formal, sobre todo durante la implementación de los programas de ajuste estructural durante los ochenta. Estos distintos tipos de modelos migratorios demuestran la variada influencia de las economías regionales y nacionales. Por ejemplo, la reubicación de las industrias mexicanas a ciudades secundarias debido a los incentivos gubernamentales ha precipitado el traslado de trabajadores cualificados de clase media fuera de la Ciudad de México.
El desequilibrio económico entre distintos lugares no es la única causa de la migración. Los cambios en las relaciones sociales, sobre todo entre los distintos sexos y generaciones, y las mejoras en el acceso a la información también son importantes. Cuando los hombres y mujeres jóvenes migran en busca de una mayor independencia financiera y social, suelen enviar menos remesas que sus predecesores, normalmente a causa del aumento en el costo de la vida en las ciudades.
Otra causa importante de la migración es un aumento en la demanda de trabajadoras en el sector de los servicios y de la manufactura ligera relacionada con las exportaciones. Esta tendencia seguramente continuará durante las próximas décadas y tendrá un efecto importante sobre los mercados laborales. Los diseñadores de políticas deben identificar y apoyar los aspectos positivos de este flujo hacia las ciudades y minimizar los negativos, como la carencia de atención infantil para las madres trabajadoras.
La migración desempeñará una función cada vez más importante en los cambios económicos y sociales de las próximas décadas. Pero será un asunto complejo que conllevará direcciones diferentes según los diferentes grupos. Es posible que los niños queden al cuidado de las generaciones mayores en sus pueblos de origen mientras sus jóvenes padres se trasladan a los centros urbanos durante determinados períodos. Después de acumular capital durante este primer período de empleo urbano, es probable que los padres pasen a invertir el capital. Los diseñadores de políticas deben analizar atentamente las relaciones entre padre migrante, hijo y pueblo de origen, los cuales están unidos por la red económica de las remesas.
¿QUÉ FUNCIÓN DESEMPEÑA LA POLÍTICA?
Los diseñadores de políticas a menudo han despreciado la importancia de la interdependencia rural-urbana o han intentado reprimirla, como en el caso de la migración. Inevitablemente, las condiciones de vida de los grupos con ingresos bajos o medias ha empeorado. Como primer paso, los diseñadores de políticas deben identificar y suavizar o eliminar aquellas políticas que tengan un efecto negativo sobre las relaciones rurales-urbanas. El siguiente paso es más delicado, ya que las relaciones rurales-urbanas dependen en gran manera del contexto. Las políticas basadas en generalizaciones sobre la escala y la naturaleza de estas relaciones han fracasado normalmente. El gobierno local puede desempeñar una importante función a la hora de enfrentarse a las necesidades y prioridades locales, pero las actuaciones a nivel local normalmente deben ser impulsadas a nivel regional y nacional. Ello incluye gestionar los recursos naturales de forma que se responda tanto a las demandas urbanas como a las rurales; ayudar a las economías locales proporcionando una infraestructura física y social (salud y educación), y facilitar los esfuerzos de las familias con ingresos bajos para ganarse la vida a partir de toda una variedad de recursos, entre los que se incluye la migración.
Dada la dificultad de realizar recomendaciones políticas específicas, en un principio lo más importante es que los distintos gobiernos, ONG y otros grupos y actores reconozcan el papel central de la interdependencia urbana-rural tanto para las familias urbanas como para las rurales, que entiendan los problemas locales y nacionales asociados con la misma y que inicien un diálogo democrático que permita alcanzar una serie de estrategias para fomentar y sacar provecho de esta interdependencia. Entender la importancia de las relaciones rurales con el medio de vida urbano y la seguridad alimentaria y nutricional es esencial si queremos que las políticas mejoren las vidas de los pobres urbanos, en lugar de dificultarlas aún más.
Como lectura adicional, véase la revista "Environment and Urbanization", vol. 10, abril de 1998, edición especial titulada "Beyond the Rural-Urban Divide."
Cecilia Tacoli (cecilia.tacoli@iied.org) es investigadora asociada del International Institute for Environment and Development (Instituto Internacional para el Medio Ambiente y el Desarrollo), Londres.