LOGRAR LA SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL URBANA EN EL MUNDO EN DESARROLLO
Los medios de subsistencia urbanos y los mercados laborales
Arjan de Haan
La calidad de las oportunidades laborales (salarios bajos, condiciones laborales precarias y trabajos inseguros) supone un importante obstáculo para la mejora de los medios de subsistencia de los pobres urbanos, sobre todo porque el trabajo es el principal bien de las personas pobres. A medida que el proceso de urbanización sigue su curso en las próximas décadas y continúa proporcionando oportunidades tanto a los residentes como a los inmigrantes de las zonas urbanas, el mercado laboral se convierte cada vez más en un determinante clave de la riqueza y la pobreza. Si los diseñadores de políticas no hacen frente a las cuestiones relacionadas con el mercado laboral, la urbanización puede llegar a intensificar la pobreza en las ciudades y trasladar los principales focos de indigencia de las zonas rurales a las urbanas.
LA TRANSICIÓN HACIA EL EMPLEO URBANO
La urbanización implica una transición del empleo agrícola al industrial y, especialmente, a los puestos de trabajo en el sector de los servicios. Según cálculos de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), la proporción de empleo industrial en los países en vías de desarrollo tan sólo aumentó del 11 al 14% entre 1965 y 1990 (y sólo del 8 al 9% en el África Sub-sahariana), mientras que el empleo en el sector de los servicios creció del 17 al 25% (del 13 al 24% en el África Sub-sahariana). Con la urbanización, las ciudades también son responsables de una mayor parte de los ingresos nacionales. Actualmente, las zonas urbanas generan el 55% del producto nacional bruto en los países de ingresos bajos (aunque la proporción de población urbana es muy inferior) y el 85% en los países de ingresos altos.
Las ciudades dinámicas constituyen el motor del crecimiento económico. Aportan beneficios a través de las economías de escala y la mayor productividad de muchas actividades económicas urbanas. Los casos de pobreza urbana tienden a ser inferiores que los de pobreza rural precisamente porque las economías urbanas en proceso de expansión ofrecen importantes oportunidades laborales. No obstante, la contribución de la urbanización a la mejora de los medios de subsistencia de las personas pobres en las zonas urbanas y rurales es más modesta de lo que estos resultados positivos puedan sugerir, por los siguientes motivos:
- El crecimiento urbano suele estar respaldado por una decantación del gobierno a favor de las zonas urbanas y en detrimento de las rurales en la asignación de los fondos de inversión.
- El nivel de pobreza general de un país puede reducirse mucho más mediante el desarrollo rural que a través del crecimiento urbano, sobre todo en regiones altamente rurales como Asia y África.
- A menudo, las personas más pobres de las zonas rurales no pueden migrar a las ciudades a causa de las redes y las inversiones financieras que la migración suele implicar.
- Muchos trabajadores urbanos tienen un empleo mal remunerado, inseguro o son víctimas de la explotación laboral.
DIVERSIDAD, FLEXIBILIDAD E INSEGURIDAD EN EL EMPLEO URBANO
Durante los cincuenta y los sesenta, muchos expertos esperaban que la urbanización de los países en vías de desarrollo fuera acompañada por el crecimiento de un sector industrial moderno que proporcionara empleo permanente y seguro. Sin embargo, un gran número de habitantes urbanos acabaron trabajando en el sector informal. En las ciudades de los países en vías de desarrollo la mayoría de las personas, sobre todo las mujeres, no trabajaban en empresas grandes y modernas. Gran parte de estos trabajos eran inseguros y no estaban bien remunerados. Con las crisis y los ajustes económicos de los ochenta y noventa, el porcentaje de personas que trabajaban en este sector informal urbano aumentó.
Los trabajos en las zonas urbanas presentan una gran diversidad: desde trabajos gubernamentales regulares y seguros, hasta trabajos independientes bien remunerados, trabajos manuales cualificados en industrias a gran escala (con o sin seguridad laboral), o tipos visibles de trabajos "informales". Esta última categoría es extremadamente heterogénea, e incluye desde taxistas y comerciantes relativamente acomodados hasta tiradores de carros, mendigos, prostitutas y demás. Muchas ocupaciones urbanas también vienen marcadas por una disponibilidad estacional del empleo.
Además, las características de los trabajos están relacionadas con las diferencias sociales. Los miembros de determinados grupos, etnias, castas, sexo o edad sólo encuentran trabajo en ciertos segmentos del mercado laboral. A pesar de que el papel de la mujer en el mercado laboral está cambiando con la urbanización, el empleo femenino se concentra en un número limitado de sectores. A lo largo de las últimas tres o cuatro décadas, la mano de obra femenina mundial ha aumentado prácticamente el doble que la masculina, pero las mujeres todavía tienden a contar con una representación excesiva en los trabajos inseguros e irregulares. Incluso cuando trabajan los mismos tipos de empleos o sectores que los hombres, su remuneración es inferior a la de éstos. Cuando los países sufren crisis económicas, las mujeres urbanas reciben la carga más pesada, ya que deben seguir trabajando e ideando nuevas estrategias de supervivencia para ocuparse del resto de miembros de la familia.
La complejidad de los mercados laborales urbanos se ve aumentada por el hecho de que las personas normalmente obtienen ingresos de varios sectores. Los miembros de un hogar a menudo trabajan en distintas ocupaciones y sectores. Las personas con trabajos seguros cuyo sueldo se ha visto mermado por la inflación pueden tener trabajos extras, tales como la venta ambulante o el manejo de un taxi. En muchos casos, las hogares urbanos traspasan los límites de la ciudad, y mantienen su base rural como red de seguridad social y económica. Los trabajadores urbanos suelen regrasar a sus pueblos de origen cuando pierden sus puestos de trabajo a causa de una crisis.
Algunos residentes urbanos mantienen los lazos con la tierra de otra manera, a través de la producción agrícola urbana, que proporciona ingresos y mejora la nutrición de hasta el 40 y 50% de la población urbana africana y latinoamericana. Estos alimentos e ingresos extras son importantes para los grupos con ingresos más bajos, sobre todo las mujeres, y a menudo sirven para hacer frente a aumentos de la pobreza urbana, subidas de los precios o a la escasez de alimentos.
TENDENCIAS DE LOS MERCADOS LABORALES URBANOS
La tendencia general a nivel mundial va encaminada hacia unos mercados laborales más flexibles, con menos seguridad en el empleo y una mayor diferenciación entre tipos de trabajos. En África, Asia y América Latina, la flexibilidad en el empleo se ha visto reforzada por un estancamiento económico desde los ochenta y unas políticas de liberalización continuas. La caída del comunismo también ha implicado una mayor diversificación de los tipos de empleo, más allá del trabajo garantizado por el Estado.
- En China, las empresas estatales han sido desmanteladas, la seguridad laboral ha disminuido y rápidamente ha surgido una enorme población flotante urbana de migrantes con la mínima seguridad.
- El milagro del Este Asiático se basó en unos mercados laborales flexibles, en los que las compañías empleaban a un grupo principal de trabajadores y utilizaban subcontratistas para emplear a grandes cantidades de trabajadores adicionales, con escasa protección laboral.
- En India, el crecimiento del empleo moderno se estancó ya en los ochenta y, al igual que en el Este Asiático, un gran número de trabajadores fue empleado por subcontratistas, a menudo en terribles condiciones.
- En África, con los niveles más bajos de urbanización y crisis económicas continuas, las formas de trabajo flexibles han seguido siendo la norma.
- América Latina se urbanizó e industrializó pronto, y es la región donde el empleo flexible ha sido, quizás, más notable.
Las tendencias en relación con los salarios también han sido diversas. Por ejemplo, las tendencias positivas en el ámbito laboral de Chile e Indonesia se vieron acompañadas por un descenso en los salarios reales del sector de la manufactura. Dentro de Asia, algunos países han experimentado aumentos en los salarios, mientras que en la mayoría de los países del resto del mundo y en algunos países industrializados, los salarios reales industriales han disminuido en los últimos años.
EL RETO DE LA GLOBALIZACIÓN
La urbanización cada vez va más acompañada de la globalización a través de la liberalización comercial y financiera, las cuales refuerzan la importancia de las ciudades y las economías de escala. Es probable que los mercados laborales urbanos del 2020 sean aún más competitivos y extendidos. Para sacar provecho de unos mercados abiertos y dilatados, pero altamente competitivos, los gobiernos deben reaccionar con rapidez ante las demandas impuestas por un mercado laboral global y empezar a depender menos de las políticas de desarrollo orientadas hacia el interior.
Los mercados laborales urbanos con un alto grado de diversidad tienen una larga vida. Los beneficios resultantes de estos mercados variarán de forma drástica según la capacidad de cada economía para responder y sacar provecho de los mercados globales. La desigualdad ya es bastante pronunciada en las zonas urbanas (y entre las zonas urbanas y las rurales) y es posible que aún llegue a serlo más. Por lo tanto, se necesitarán políticas públicas que proporcionen apoyo al empleo urbano para reducir las tensiones que puedan surgir como consecuencia de la globalización y para asegurar un acceso equitativo a los mercados laborales beneficiosos, sobre todo para los pobres.
RESPUESTAS POLÍTICAS
Muchos diseñadores de políticas han expresado su deseo de reducir las tasas de urbanización, pero no se trata de una estrategia razonable. El crecimiento económico continuo dentro de mercados abiertos seguirá siendo el escenario más probable en el que tendrá lugar el desarrollo, un marco que no conducirá probablemente a la desurbanización.
Las políticas deberían centrarse en mejorar los efectos de la migración y la urbanización inevitables ofreciendo su apoyo a los migrantes, por ejemplo, en lugar de discriminarlos. Es cierto que en muchos países el desarrollo rural seguirá siendo esencial para reducir la pobreza y mejorar la seguridad alimentaria y nutricional, pero ello no debería impedir que las políticas urbanas respalden las estrategias de subsistencia tanto de los migrantes como de los residentes urbanos.
Las políticas macroeconómicas han solido dar por hecho que la liberalización y la desregulación iban a conducir al crecimiento económico y a la creación de empleo. No obstante, puede que estas políticas por sí solas tan sólo tengan un efecto limitado sobre la pobreza y puede incluso que acarreen consecuencias negativas para los pobres urbanos. Las políticas macroeconómicas deben ser específicas para cada contexto y deben ser sensibles a los efectos que puedan tener sobre los mercados laborales urbanos, especialmente sobre las condiciones necesarias para permitir que los pobres urbanos participen de los beneficios del crecimiento económico de una forma equitativa.
Los diseñadores de políticas también deben crear programas dirigidos a los pobres urbanos y a los carentes de seguridad alimentaria. Hasta ahora, las políticas urbanas, sobre todo las de los donantes, han tendido a centrarse en cuestiones como el suministro de servicios, la vivienda y la infraestructura. Hay que prestar más atención a los sistemas de seguridad laboral en las zonas urbanas.
Las políticas macroeconómicas y los programas de red de seguridad, sin embargo, sólo son una parte de la agenda del empleo urbano. Las políticas deben prestar más atención a la mejora del empleo productivo para los pobres urbanos, es decir, garantizar la empleabilidad y la igualdad de oportunidades de los pobres urbanos en un mercado laboral cada vez más competitivo. Las políticas deberían promover el acceso de los pobres al capital financiero a través de mecanismos microfinancieros, establecer las capacidades de los pobres urbanos a través de la capacitación y la educación formal para que éstos puedan obtener un empleo de alta calidad, y tener en cuenta la heterogeneidad de los mercados laborales y el carácter fluctuante de la oferta y la demanda laboral. Es posible que los gobiernos también tengan que adoptar políticas especiales para reducir las disparidades por motivos de sexo y para eliminar la segmentación del mercado laboral, que impide a determinados grupos ocupar empleos en actividades mejor remuneradas.
Como lectura adicional, véase el Informe Mundial Anual de la Organización Internacional del Trabajo.
Arjan de Haan (a-dehaan@dfid.gov.uk) es asesor de desarrollo social del Departamento de Desarrollo Internacional (Department for International Development, DFID), Reino Unido. Las opiniones expresadas aquí son personales y no reflejan necesariamente las políticas del DFID.