LOGRAR LA SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL URBANA EN EL MUNDO EN DESARROLLO
Programación para la seguridad alimentaria y nutricional urbana
Timothy R. Frankenberger, James L. Garrett y Jeanne Downen
Los gobiernos, las agencias de desarrollo y las comunidades están intentando mejorar las formas de supervivencia en las ciudades y reducir la pobreza y la inseguridad alimentaria y nutricional urbana. Sin embargo, gran parte de su estrategia se basa en conocimientos rurales o agrarios o se concentra en la oferta de servicios e infraestructuras públicas a las ciudades. El desarrollo de programas urbanos más eficaces exige que se tomen en cuenta ciertas características clave que afectan a las formas de supervivencia de los pobres urbanos:
- Mayor dependencia de los ingresos en efectivo y menos utilización de la agricultura y los recursos naturales
- Salarios bajos para el trabajo en empleos inseguros
- Gran cantidad de mujeres que trabajan fuera de casa
- Obstáculos legales como la inseguridad en la tenencia de tierras y vivienda
- Acceso inadecuado al agua potable, el saneamiento y los servicios de salud
- Redes sociales frecuentemente débiles que suelen trascender los límites geográficos de las comunidades
CONSIDERACIONES DEL PROGRAMA URBANO
En el marco de las ciudades, las herramientas de diagnóstico tienen que poder lidiar con sistemas de supervivencia complejos y en constante proceso de cambio, que abarcan con frecuencia varios sectores económicos y suelen involucrar vínculos con las zonas rurales. Los enfoques normales pueden verse frustrados por la posibilidad de que los pobres no estén dispuestos a revelar sus estrategias de supervivencia, que con frecuencia son ilegales, y de que las consideraciones de seguridad limiten la recopilación de datos, al realizar siempre las entrevistas antes del anochecer.
Los programas con un objetivo concreto pueden ser también difíciles. Los proyectos destinados a la comunidad puede que no funcionen bien en las zonas urbanas dado que la pobreza y la desnutrición están ampliamente diseminadas en bolsas dentro de la ciudad y las personas se trasladan frecuentemente y suelen trabajar fuera de las zonas en las que viven.
El diseño de proyecto tiene que tener en cuenta asimismo el complejo entorno político de las zonas urbanas. Los gobiernos locales, municipales y nacionales, junto con las organizaciones comunitarias y no gubernamentales, se combinan con los intereses internos y externos de la comunidad para ejercer su influencia sobre las actividades locales.
INSEGURIDAD ECONÓMICA Y JUSTICIA ECONÓMICA
La falta de habilidades, la mala salud y el acceso inadecuado al capital suelen circunscribir a los pobres a empleos inseguros, temporales y casuales. Los ingresos también están sujetos a importantes cambios estacionales, al igual que en las zonas rurales. Por ejemplo, durante la estación de las lluvias, el gobierno puede prohibir la venta ambulante de comida por temor a una epidemia de cólera.
El acceso inseguro a viviendas asequibles y decentes también limita a los pobres a formas de vida con pocas probabilidades de mejora. Esto se debe a que una casa en una zona urbana no sólo constituye una base para la empresa doméstica, sino también un centro de las relaciones sociales útiles para encontrar trabajo, obtener créditos y adquirir alimentos. La expulsión de la vivienda puede suponer una ruptura trágica de estas redes estratégicas.
La falta de tenencia segura puede impedir también el desarrollo comunitario. Es posible que los donantes y los gobiernos duden de invertir en infraestructura si no tienen la seguridad de que los residentes están interesados en el mantenimiento de la inversión o de que seguirán viviendo en el mismo lugar cuando se complete la construcción. Las mejoras en las barriadas pueden llegar a afectar negativamente a los pobres que no tienen una tenencia segura, ya que una vez hechas las mejoras, los propietarios pueden subir la renta de las viviendas y forzar la salida del mismo grupo que se iba a beneficiar de las mejoras.
La creación de empleo seguro es también difícil. La generación de ingresos y los sistemas de crédito suelen existir a pequeña escala. Aunque puede que ayuden a algunas personas a superar las privaciones, a menudo no ofrecen una salida permanente de la pobreza. Los programas de formación empresarial suelen tener dificultades para identificar a las personas realmente emprendedoras que pueden generar un número considerable de empleos de mayor calidad. No obstante, la experiencia indica que para ser eficaces, los programas tienen que garantizar que los pobres reciben formación para el empleo y la vida, y tienen acceso a créditos suficientes. Los programas de apoyo a los ingresos tienen que tener en cuenta también el carácter estacional del trabajo. Las comunidades tienen que colaborar con el sector privado y el gobierno para garantizar que existen oportunidades para toda la mano de obra disponible y ofrecer un marco económico y normativo que promueva la expansión empresarial.
PRIVATIZACIÓN DE LOS SERVICIOS Y JUSTICIA DISTRIBUTIVA
Los servicios existentes en las zonas urbanas suelen estar sobrecargados debido a las condiciones de hacinamiento y el mantenimiento deficiente de la infraestructura. La peligrosidad de los entornos se ve agravada por centros de salud inadecuados, el suministro errático de agua, el alcantarillado deficiente y la infrecuente recogida de basuras. Es posible que los organismos gubernamentales no tengan la capacidad o los recursos para mantener adecuadamente estos servicios. La privatización puede sembrar la esperanza de servicios más eficientes, pero es probable que las empresas privadas no se preocupen por la justicia distributiva. Puede que suban los precios por encima del alcance de los pobres, lo que aumenta la inequidad en el acceso a los servicios básicos. En la búsqueda de beneficios, las empresas privadas pueden empeorar asimismo las condiciones medioambientales y aumentar los riesgos para la salud de los pobres.
Las soluciones propuestas para la mejora de la oferta de servicios tienen que contar con la opinión de los atendidos por el sistema y cubrir sus necesidades. Por ejemplo, los sistemas comunitarios de suministro de agua tienen que ser económicamente viables para el proveedor, pero tienen que atender también a los pobres que no puedan costearse el precio marcado para la recuperación de los gastos. Se tiene que garantizar el derecho de las personas pobres al acceso a los servicios básicos, incluso en un mundo competitivo y de libre mercado; y los organismos del gobierno, los grupos cívicos y el sector privado deben colaborar en el diseño y la implementación de sistemas eficaces y sostenibles. Incluso las experiencias de países tales como Haití han demostrado que las comunidades pueden colaborar con el sector privado en el diseño de soluciones creativas, de bajo costo y con frecuencia rudimentarias que cumplen dicho objetivo.
Cuando sea necesario, las organizaciones no gubernamentales pueden desempeñar un papel especialmente importante de facilitación entre estos grupos mediante la aportación de capacidad técnica o conocimientos sobre otras experiencias.
COHESIÓN SOCIAL Y JUSTICIA SOCIAL
Las personas utilizan las redes sociales para crear oportunidades o manejar riesgos. En el marco de las ciudades, el aumento de la movilidad conlleva una débil cohesión social y menos oportunidades para el establecimiento del sentido de comunidad. Además, las redes diferenciadas y descentralizadas sustituyen a las redes familiares y geográficas comunitarias de las zonas rurales. El capital social individual basado principalmente en la capacidad de recompensar al otro se convierte en el eje central de estas nuevas redes urbanas. Al tener tan poco que ofrecer, los desposeídos pueden encontrarse pronto fuera de estas redes.
Pueden aparecer formas negativas de capital social cuando el crimen organizado ofrece un sistema de protección y asistencia para muchos. La delincuencia y la violencia resultantes pueden limitar gravemente la posibilidad de interacción social, y deteriorar aún más el espacio para el desarrollo de la confianza y la cooperación dentro de la comunidad.
Los programas deben tener cuidado de no desplazar las redes sociales beneficiosas cuando existan. Debe asegurarse de tener cuenta los recursos, las actuales redes sociales y las estrategias de supervivencia de los pobres. Cuando la cohesión comunitaria sea débil, los esfuerzos iniciales podrían concentrarse en proyectos concretos y tangibles-tales como los proyectos de suministro de agua y de infraestructura de saneamiento-que ayudarán a la comunidad a establecer la confianza y los mecanismos necesarios para la cooperación futura. Una manera de ofrecer empleo y contribuir a la cohesión social es la construcción de infraestructura comunitaria utilizando mano de obra de la comunidad. Se deben hacer especiales esfuerzos para involucrar a los que puedan tener vínculos débiles en la comunidad o pocos recursos que ofrecer, además de su trabajo.
Los jóvenes desempleados pueden ser un grupo especialmente vulnerable. La oferta de habilidades para el trabajo y la vida a este colectivo, la mejora de sus contactos con los empleadores y el aumento de su autoestima puede contribuir a resolver los problemas de la delincuencia, la violencia y las enfermedades de transmisión sexual, especialmente el VIH/SIDA.
CONFLICTOS Y DERECHOS HUMANOS
Los conflictos en las zonas rurales que provocan la huida a las zonas urbanas o en las propias ciudades plantean un inmenso problema a gobiernos con frecuencia empobrecidos-los servicios se desorganizan, se distorsionan los mercados y se eliminan las oportunidades de empleo. El conflicto puede anular todo sentido de autoridad gubernamental y diseminar a las poblaciones en el interior y los alrededores de la ciudad, lo que complica la provisión de servicios.
Incluso en medio del conflicto, las organizaciones deben luchar por promover una autoridad funcional y no discriminatoria que proteja el acceso de la población a los servicios, los alimentos y otros bienes. Los programas de ayuda pueden suministrar directamente bienes a las zonas necesitadas, aunque a veces puede ser mejor entregar directamente dinero efectivo a los pobres. Al mismo tiempo, los esfuerzos tienen que realizarse de forma continua, con el acuerdo de todas las partes, para garantizar una serie mínima de intervenciones para la oferta de servicios básicos.
EL FUTURO DE LA PROGRAMACIÓN URBANA
Además de los factores que complican la programación urbana mencionados en el presente documento, una serie de tendencias afectarán también al diseño de futuros programas. En el pasado, las intervenciones urbanas se concentraban en la oferta de infraestructura y los servicios relacionados o se realizaban por sectores. Los donantes hacen más hincapié ahora en el diseño de estrategias a partir de una interpretación integral de las vidas de los pobres urbanos.
Los donantes y los organismos de desarrollo también están insistiendo más en la participación de la comunidad en el proceso de desarrollo y en su control del mismo. En lugar de ofrecer servicios o gestionar directamente las intervenciones, facilitan los procesos de desarrollo liderados por las comunidades y establecen vínculos entre las comunidades, los gobiernos locales y los actores clave. Los donantes tienen que reconocer que este proceso llevará más tiempo de lo previsto tradicionalmente y tienen que contar con un plan de trabajo flexible, dado que han de realizar consultas con todos los interesados, incluidos los gobiernos municipales, y mejorar con frecuencia su capacidad.
Para una lectura adicional, véase J. Anzorena et al., "Reducing Urban Poverty: Some Lessons from Experience," Environment and Urbanization 10, no. 1 (Abril 1998); T. Frankenberger y J. L. Garrett, "Getting Connected: Reducing Livelihood Insecurity by Investing in Social Capital," Partes I y II, Food Forum 46 (enero/febrero 1999) y 47 (marzo/abril 1999); y P. Sutter y C. Perine, eds., "Urban Livelihood Security Assessment in Bangladesh" (CARE Bangladesh, Dhaka, 1998, copia mimeografiada).
Timothy R. Frankenberger (tango@azstarnet.com) es presidente de TANGO (Technical Assistance to Non Governmental Organizations) International; James L. Garrett (j.garrett@cgiar.org) es un investigador becado del IFPRI; y Jeanne Downen (downen@care.org), es directora en excedencia de la Partnership and Household Livelihood Security Unit de CARE, y profesora invitada de la Tulane University School of Public Health and Tropical Medicine.