La opinión tradicional es que las utilidades en cuanto a productividad generadas por la inversión son más altas en las zonas de temporal irrigadas y con alto potencial, y que en estas zonas el crecimiento conduce a la derrama de beneficios para los pobres, incluidos los que viven en zonas poco favorecidas. Aun cuando la inversión en las áreas poco favorecidas podría tener un mayor efecto directo entre los pobres que las habitan, se argumenta que las inversiones en las zonas con gran potencial dan utilidades sociales para la nación más altas que las obtenidas en las áreas con bajo potencial. La lógica que sustenta esta posición es la siguiente. Las inversiones en las zonas con potencial elevado generan una mayor producción agrícola y un crecimiento económico más grande con un costo más bajo que en las zonas poco favorecidas. El crecimiento económico más rápido lleva a un aumento de los empleos y salarios más altos a nivel nacional y la mayor producción agrícola hace que sean más bajos los precios de los alimentos; ambos efectos son benéficos para los pobres. Las zonas poco favorecidas se beneficiarán con los alimentos más baratos, las mayores oportunidades de crecimiento en los mercados y las nuevas oportunidades para que los trabajadores emigren hacia empleos más productivos en las zonas de potencial elevado y en las ciudades. Serán menos las personas que intentarán vivir en las áreas poco favorecidas y esto contribuirá a reducir la degradación ambiental y aumentar los ingresos per cápita. Quienes emigran también podrían enviar dinero a las zonas poco favorecidas, con lo cual aumentarían los ingresos per cápita en esas zonas, en especial para los pobres.

Muchos de los beneficios previstos como resultado del rápido crecimiento agrícola en las zonas de potencial elevado han sido confirmados por las investigaciones empíricas. No obstante, se ponen cada vez más en duda los fundamentos de descuidar las zonas poco favorecidas, teniendo en cuenta: (1) el fracaso del anterior patrón de desarrollo agrícola para resolver la creciente pobreza, la inseguridad alimentaria y los problemas ambientales en muchas zonas poco favorecidas; (2) las pruebas cada vez más numerosas de que se han estancado los niveles de crecimiento de la productividad y han empeorado los problemas ambientales en muchas zonas de potencial elevado; y (3) las pruebas de que los tipos adecuados de inversiones pueden incrementar la productividad agrícola a niveles mucho más altos de lo que anteriormente se pensaba en muchas zonas poco favorecidas. Ahora parece plausible que una mayor inversión pública en muchas zonas poco favorecidas podría generar un crecimiento agrícola competitivo marginal, si no mayor, que el producido por inversiones comparables en muchas zonas de potencial elevado, y que las inversiones públicas podrían tener un mayor impacto sobre la pobreza y los problemas ambientales de las zonas poco favorecidas a las cuales están dirigidas las inversiones. Si es así, las inversiones adicionales en las zonas poco favorecidas podrían en realidad dar utilidades sociales acumuladas a la nación más altas que las generadas por las inversiones adicionales en las zonas con potencial elevado. De hecho, podrían ofrecer posibilidades provechosas en todos los sentidos (es decir, más crecimiento, una mayor reducción de la pobreza y un medio ambiente mejor).

Con el propósito de poner a prueba esta hipótesis, el IFPRI analizó recientemente los impactos sobre la producción agrícola y el alivio de la pobreza producidos por distintos tipos de inversiones en zonas con potencial bajo y con potencial alto de la India y China. Por desgracia, los datos disponibles no permitieron un análisis similar de los impactos ambientales de las inversiones públicas en esos dos países. La India y China son ejemplos adecuados para el estudio porque en ellas, como en muchos otros países asiáticos, las inversiones públicas anteriores se habían concentrado en las zonas con potencial elevado y los notables aumentos de la productividad alcanzados en estas zonas (que llevaron de la escasez aguda de alimentos a nivel nacional a los superávit actuales) se pueden ahora contraponer al rezago de la productividad y a la pobreza, la inseguridad alimentaria y la degradación ambiental que existen en muchas zonas poco favorecidas. Los resultados obtenidos proporcionan un sólido respaldo a la hipótesis de que los niveles más altos de inversión en las zonas poco favorecidas están ahora justificados, al menos en cuanto al crecimiento y el alivio de la pobreza.

LAS UTILIDADES DE LAS INVERSIONES PÚBLICAS EN LA INDIA

En la India, el análisis se basó en datos obtenidos a nivel de los distritos y los distritos fueron clasificados en tres categorías: irrigados, de temporal con potencial elevado y de temporal con escaso potencial. Se definieron los distritos como irrigados cuando más del 35% de la superficie cultivada era regada. Los distritos de temporal se subdividieron en zonas con potencial alto y con potencial bajo, según sus características agroecológicas. Alrededor del 80% de los pobres de las zonas rurales viven en tierras de temporal conforme a la definición presentada aquí, y aproximadamente la mitad de ellos habitan tierras de temporal con potencial bajo. Empleando los datos de los distritos para el período de 1970-1995, se elaboró un modelo econométrico para medir los impactos producidos por distintos tipos de inversiones públicas sobre la producción agrícola y la pobreza rural. Luego se usó el modelo para calcular los impactos sobre el crecimiento y la pobreza generados por una unidad de cada tipo de inversión según el tipo de tierras. En el Cuadro 1 se muestran los resultados.

En toda inversión, los impactos marginales más altos sobre la producción agrícola y el alivio de la pobreza se producen en uno de los dos tipos de tierras de temporal, mientras que las áreas irrigadas ocupan el segundo o el último lugar. Además, muchos tipos de inversión en las tierras de temporal con potencial bajo generan algunas de las utilidades de la producción más altas y todas las inversiones, excepto la educación, tienen algunos de los efectos más favorables sobre la pobreza. Estos resultados constituyen un sólido respaldo para la hipótesis de que las inversiones en las zonas poco favorecidas se convierten en oportunidades provechosas desde cualquier punto de vista y que ahora se deben canalizar más inversiones hacia las zonas poco favorecidas en la India.

LAS UTILIDADES DE LAS INVERSIONES PÚBLICAS EN CHINA

En un estudio similar efectuado en China, se definieron tres regiones: la costera, la central y la occidental. La región costera es la más fértil, goza de buena precipitación y puede ser clasificada como una región con potencial elevado. La región occidental es la menos desarrollada y tiene escasos recursos naturales e infraestructura social; es un área de bajo potencial. La región central ocupa una posición intermedia entre las otras dos y, desde el punto de vista agrícola, puede ser considerada una zona con potencial mediano. Más del 60% de los pobres de las zonas rurales vivían en la región occidental en 1996 y la mayor parte del resto estaban en la región central. Usando un método similar al empleado en la India y los datos a nivel de las provincias correspondientes a 1970-1997, se estimaron los impactos sobre la producción agrícola y la pobreza generados por inversiones adicionales en cada región (Cuadro 2).

Todas las inversiones provocaron sus mayores impactos sobre la pobreza en la región occidental, con potencial bajo, y el segundo lugar en cuanto a impactos fue ocupado por la región central, con potencial mediano. La mayoría de las inversiones también generaron las utilidades más altas de la producción en la región central o en la occidental, lo cual demuestra que las inversiones en esas regiones son actualmente estrategias provechosas en todos los sentidos. Sin embargo, las utilidades de la producción son en su mayoría más altas en la región central, en comparación con la occidental, lo cual indica que existen ciertas compensaciones entre las metas de crecimiento y de equidad al asignar las inversiones en las zonas de potencial mediano y en las de potencial escaso.

No se debe interpretar que estos resultados obtenidos en la India y China implican que ahora se deben reducir las inversiones públicas en las tierras irrigadas y con potencial elevado. Estas zonas son las principales fuentes de alimentos para las poblaciones urbanas en rápido crecimiento y todavía ofrecen utilidades favorables con muchas inversiones. No obstante, los resultados sí indican que hay oportunidades atractivas de reducir la pobreza mediante inversiones adicionales en las zonas poco favorecidas y que, en lugar de sacrificar el crecimiento, muchas de esas inversiones ofrecen oportunidades provechosas desde todo punto de vista para lograr un mayor crecimiento de la producción y aumentar la reducción de la pobreza. Resta todavía efectuar estudios similares en otras regiones y sería peligroso extrapolar estos resultados fuera de Asia, ya que muchos países más pobres, en especial en África, no han invertido aún suficientemente en sus zonas de potencial elevado a tal punto que disminuyan las utilidades de la producción.

Para más información, véase el trabajo de Shenggen Fan y Peter Hazell, "Are Returns to Public Investment Lower in Less-Favored Rural Areas? An Empirical Analysis of India", Economic and Political Weekly (April 22, 2000): 1455-1463; y el trabajo de Shenggen Fan, Linxiu Zhang y Xiaobo Zhang, "Growth and Poverty in Rural China: The Role of Public Investments", Environment and Production Technology Division Discussion Paper No. 66 (Instituto Internacional de Investigación sobre Políticas Alimentarias, Washington, D.C., 2000).

Shenggen Fan es investigador principal y Peter Hazell es el director de la División de Medio Ambiente y Tecnología de la Producción en el IFPRI.

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