Noviembre de 1998

La perspectiva cambiante de la ayuda alimentaria

Los proveedores de ayuda alimentaria alrededor del mundo trabajan al máximo de su capacidad. En el Sudán, 2,6 millones de personas están afectadas por hambre como consecuencia de 15 años de guerra civil y tres años consecutivos de pérdida de cultivos. Millones de indonesios sufren escasez de alimentos causada por el doble golpe de la sequía y la crisis económica. El huracán Mitch ha devastado a Honduras y a Nicaragua y dejado millones de personas sin acceso a sus fuentes habituales de alimentos. En esos y muchos otros países, el Programa Mundial de Alimentos (PMA), CARE, Catholic Relief Services y otras instituciones distribuyen alimentos y trabajan para atender las necesidades nutricionales de los miembros más vulnerables de la población: las mujeres y los niños.

Pero esos esfuerzos se despliegan mientras la ayuda alimentaria tradicional parece verse amenazada desde diversos puntos. Los donantes han reducido el volumen de ayuda alimentaria asignada. Los conflictos y catástrofes cada vez más numerosos han desviado la ayuda alimentaria del uso para el desarrollo hacia el uso para la atención de situaciones de emergencia. Los críticos afirman que, en todo caso, la ayuda alimentaria nunca ha sido particularmente eficaz.

Los resultados del debate sobre la ayuda alimentaria podrían tener enormes repercusiones en los decenios venideros, cuando se proyecta que serán enormes las necesidades en ese sentido. En un reciente estudio hecho por el Departamento de Agricultura de los EE.UU. se estima que en el año 2007, el número de personas incapaces de atender sus necesidades nutricionales ascenderá a 1.200 millones, cifra que incluye dos terceras partes de la población de África al Sur del Sahara. Según un modelo del IFPRI, la escasez de alimentos en los países en desarrollo—representada por la diferencia entre la producción y la demanda de alimentos en el mercado—podría ascender a más del doble en los próximos 25 años. En 2020, si el mundo continúa como hasta ahora, 150 millones de niños menores de seis años se verán afectados por malnutrición.

¿Puede la ayuda alimentaria desempeñar una función importante para atender esas necesidades? ¿Debe hacerlo? Esto es lo que los países donantes, las organizaciones de ayuda y las no gubernamentales tratan de determinar.

Donación de los excedentes

En el pasado, la ayuda alimentaria ha sido una medida conveniente tomada por los países industriales para deshacerse de grandes excedentes de productos agrícolas, lo que les permite sostener los precios, ayudar a sus propios agricultores y, al mismo tiempo, alcanzar metas humanitarias y recompensar a los gobiernos aliados. Una parte de los alimentos se destina a los gobiernos de los países receptores, que venden los alimentos en el mercado y gastan el producto de la venta. Otra parte se destina a organizaciones no gubernamentales (ONG) humanitarias, que los distribuyen a la población con hambre o los venden y usan el dinero en efectivo para fines de desarrollo en los países necesitados. Otros alimentos se trasladan al Programa Mundial de Alimentos y a otras organizaciones de ayuda para uso en emergencias y otros proyectos.

No obstante, las donaciones de ayuda alimentaria se han reducido mucho en los últimos años. Los donantes suministraron 15 millones de toneladas métricas de cereales y otra ayuda alimentaria en 1992/93, pero ese volumen cayó vertiginosamente a 6,7 millones de toneladas métricas en 1996/97, cifra equivalente a una baja de 55%. La reducción de dos tercios de la ayuda alimentaria de los Estados Unidos, de 8,5 a 2,8 millones de toneladas métricas en ese período, representó la mayor parte de la baja. Ahora, como parte del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994, los países donantes se han comprometido a reducir los subsidios agrícolas que fomentaban la producción de grandes excedentes. Este cambio podría minar aún más el volumen de excedentes de alimentos disponibles para las organizaciones de ayuda alimentaria.

Según Edward Clay, investigador del Instituto de Desarrollo de Ultramar, «Por causa de los cambios en las políticas agrícolas y de la Ronda Uruguay, ya no estamos en una situación de excedentes agrícolas regulares como parte de nuestra estructura. Ya no podemos suponer que habrá excedentes».

A falta de grandes excedentes, algunos países donantes compran alimentos para fines de ayuda en el mercado abierto. Eso significa que, en muchos casos, los recursos para ayuda alimentaria provienen ahora de los presupuestos para ayuda general. Muchos países donantes están en un dilema: si se tiene un dólar para ayuda, ¿se gasta en alimentos o en alguna otra clase de ayuda?

Nuevo examen de la ayuda alimentaria

Muchos alegan que la nueva escasez de ayuda alimentaria ha dado lugar a un examen saludable de la forma de empleo de esa ayuda, si debe concederse. En general, se reconoce que la ayuda alimentaria no se ha empleado siempre con eficiencia. En el pasado, los alimentos se han dañado antes de entregarlos, no han llegado a quienes verdaderamente los necesitan y han activado el conflicto en lugar de alimentar a la población civil con hambre. Algunos programas de ayuda alimentaria han suministrado a la población con hambre alimentos que no está acostumbrada a comer o de poco valor nutritivo. La ayuda alimentaria ha hecho poco por abordar las causas básicas del hambre. También parece crear un mayor riesgo de que los alimentos suministrados como ayuda perjudiquen a los mercados agrícolas locales al desencadenar una baja de los precios de los productos alimentarios locales.

Los defensores de la ayuda alimentaria alegan que todos estos problemas pueden resolverse y, de hecho, se resuelven. Los donantes tratan de enfocar la ayuda más cuidadosamente, vendiendo alimentos y proporcionando dinero en efectivo a los beneficiarios, cuando conviene hacerlo, y trabajando para que la ayuda alimentaria sea algo más que un arreglo provisional. Las ONG distribuidoras de ayuda alimentaria deben cumplir estrictos requisitos de información sobre el efecto de su trabajo, impuestos por los donantes.

Namanga Ngongi, subdirector ejecutivo del PMA, dice que «Los donantes exigen responsabilidad transparente con frecuencia cada vez mayor. Tenemos que asegurarnos de que los alimentos lleguen a la población destinataria en la forma en que se necesitan. Por consiguiente, la vigilancia es más compleja y necesitamos hacer un mayor esfuerzo para que los alimentos lleguen a los beneficiarios a quienes se destinan».

En respuesta al nuevo clima de ayuda alimentaria, el PMA ha emprendido un extenso examen de las políticas de ese campo. «En los últimos años, la ayuda alimentaria se ha convertido en un recurso escaso. Entonces hay que preguntar dónde se usa mejor, según Dianne Spearman, directora del Servicio de Políticas de la División de Estrategias y Políticas del PMA. ¿«Qué se puede lograr mejor con ayuda alimentaria que con cualquier otra forma de asistencia»?

Aunque el PMA todavía está finalizando los detalles de su nueva política de ayuda alimentaria, ha contraído el compromiso de cumplir varias metas de importancia. Según Spearman, el PMA ha puesto más énfasis en la cobertura de los países más pobres y de la población más necesitada dentro de los mismos. «Hemos comenzado a concentrarnos en los lugares donde se necesita ayuda alimentaria. Por ejemplo, hemos ampliado nuestra programación destinada a las mujeres embarazadas y los niños pequeños porque sabemos que la nutrición en el vientre y en los dos primeros años de vida es importante durante toda la vida de una persona».

¿Alimentos para socorro o para desarrollo?

Una tendencia que los gobiernos donantes, las organizaciones de ayuda y las ONG deben tener en cuenta en sus deliberaciones es el notable aumento del número de emergencias que exigen asistencia alimentaria. En 1990, la ayuda alimentaria de emergencia representó 19% del total de la asistencia mundial. Ya en 1997, esa proporción se había elevado a 42%. Este empleo de la ayuda alimentaria es relativamente poco polémico porque las personas afectadas por las consecuencias de la guerra, la sequía y otros desastres necesitan atender primero sus necesidades básicas, incluso las de alimentos, para rehacer su vida.

«En una situación de emergencia», dice Spearman, «lo primero que uno hace es proporcionar alimentos y salvar vidas. Luego, tan pronto se puede, se comienzan a incorporar actividades de desarrollo a la asistencia de emergencia. Es importante alejarse de la distribución gratuita lo más pronto posible y emplear enfoques más orientados hacia el desarrollo».

Pero la necesidad de adaptarse a las emergencias desvía los recursos y la atención del desarrollo a plazo más largo. El PMA ha dedicado siempre la mayoría de sus recursos a proyectos de desarrollo, como los programas de alimentación para la población más vulnerable y los proyectos de alimentos por trabajo, en que los pobres trabajan en proyectos de desarrollo, como caminos o puentes, y reciben pago en alimentos. Esos proyectos tienen por fin capacitar mejor a la población para salir de la pobreza y, por tanto, del hambre. Sin embargo, entre 1990 y 1996, la ayuda para situaciones de emergencia aumentó de 34% de la cartera del PMA a 66%, con lo que se redujo mucho el presupuesto de ayuda para el desarrollo.

Algunos críticos no están preocupados por el cambio de ayuda para el desarrollo a ayuda para situaciones de emergencia. Afirman que los alimentos para el desarrollo deben ser la excepción, no la regla. «En una emergencia, la ayuda alimentaria puede ser la única forma de ofrecer asistencia», dice Clay. «Un caso obvio es el del Sudán. No hay alternativa. En otras situaciones, quizá la ayuda alimentaria no sea la mejor forma de ofrecer asistencia. En África, en la región del Sahel, pueden necesitarse alimentos, pero cabe preguntar si tiene sentido transportarlos a países mediterráneos.

El transporte de alimentos a un país en desarrollo, especialmente uno alejado de los puertos marítimos, es una actividad enormemente costosa, afirma Clay. El transporte de alimentos y su distribución a la población necesitada pueden representar casi todo el costo de la operación, mientras que el costo del producto propiamente dicho constituye apenas una pequeña parte. En una situación de emergencia, vale la pena pagar el alto costo de la ayuda alimentaria, pero para las actividades de desarrollo, el envío de dinero en efectivo suele ser más eficaz en función del costo, dice Clay. Afirma que los alimentos para el desarrollo deben justificarse en cada caso.

Patrick Webb de la Universidad de Tufts, quien ha escrito extensamente sobre la ayuda alimentaria, ve un motivo de preocupación en las tendencias que la afectan. Describe varios casos en que el envío de alimentos para el desarrollo tiene más sentido que las remesas de dinero en efectivo: donde los mercados funcionan mal o no funcionan, situación que impide que la gente compre alimentos aunque tenga el dinero necesario; donde los donantes desean destinar un tipo de alimento o nutriente particular—como sal yodada o vitamina D—a un grupo determinado de la población que no puede conseguirlo en la localidad, por ejemplo, a las madres y los niños; y donde los donantes desean poner en práctica un sistema de focalización entre los beneficiarios ofreciéndoles un alimento de «calidad inferior». «En ciertos casos, si se ofrece arroz, todo el mundo viene», dice Webb. «Si se ofrece sorgo, solo aparece la gente que verdaderamente lo necesita. Entonces se pueden ofrecer insumos complementarios, como alfabetización o vacunas».

«La gente dice que el dinero en efectivo siempre funciona mejor que los alimentos», agrega Webb, «pero, en realidad, no hay dinero disponible para esa clase de actividades en los lugares donde la gente más las necesita. Además, hay cierto simbolismo en la ayuda alimentaria: es señal física de que alguien se compadece y hace algo...y eso es importante».

Aun en casos de emergencia, la distribución de la ayuda alimentaria no es un proceso fácil. Según Mark Cohen, ayudante especial del director general del IFPRI y coautor del documento de trabajo de la serie 2020, titulado Food from Peace, «En épocas de conflicto mucha gente necesita ayuda alimentaria, pero llevarla a la población necesitada implica tratar con una o más de las partes en conflicto. Parte de los alimentos puede desviarse y comenzar a avivar el conflicto, por lo que el donante puede verse en una situación de compromiso político. Los principios sobre la forma de distribuir alimentos parecen ser racionales en teoría, pero si alguien le apunta a uno a la cabeza con un arma es mucho más difícil cumplirlos».

¿Hay una forma mejor de emplear la ayuda alimentaria?

Per Pinstrup-Andersen, director general del IFPRI, y Bjorg Colding, ex consultor del IFPRI, proponen otra forma de examinar la ayuda alimentaria. Recomiendan una estrategia de seguridad alimentaria, en que la ayuda sea parte de un plan de desarrollo integrado que ayude a la gente a adquirir la capacidad de ganarse la vida de una forma sostenible. Esa estrategia estaría menos impulsada por la oferta de alimentos en los países con excedentes que por las necesidades de los países en desarrollo. «Primero, debemos ver cuáles son las necesidades de la gente afectada por inseguridad alimentaria», dice Colding. «Luego cabe preguntarnos si debemos trasladar alimentos, dinero en efectivo o algo más».

«Los países que deseen dar ayuda alimentaria», dice Pinstrup-Andersen, «deben comprar alimentos a los países en desarrollo con excedentes y enviarlos a los países con déficit. Deben comprar alimentos de tal forma que se fomente el desarrollo del país donde los compran y del país donde los distribuyen». Por ejemplo, eso puede significar la necesidad de complementar la compra y venta de alimentos con el desarrollo de caminos, puertos y otras obras de infraestructura y la expansión de las instalaciones particulares de comercialización en los países receptores.

Algunos países europeos han comenzado a ensayar métodos más flexibles de ayuda alimentaria. A partir de un estudio efectuado por Pinstrup-Andersen y Colding, Dinamarca ha cambiado la clase de productos proporcionados como ayuda alimentaria—de carne y queso a alverja, harina de trigo y aceite vegetal—con lo que ha descubierto la posibilidad de donar seis veces más calorías y tres veces más proteína a menor costo. «Eso significa que uno puede alimentar a más gente», dice Colding. Otros países europeos han descubierto que su presupuesto para ayuda alimentaria se amplía al comprar alimentos en un país en desarrollo para distribución en el mismo o en otro, en lugar de depender de sus propios excedentes agrícolas.

¿Podría funcionar ese método en el caso de los Estados Unidos, el mayor donante de ayuda alimentaria? Es poco probable, en opinión de muchos observadores. «En los Estados Unidos hay influyentes grupos de electores que apoyan ciertos aspectos de la ayuda alimentaria tradicional», dice Tom Marchione, asesor en nutrición y director de evaluación de la Oficina de Respuesta Humanitaria de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional. «Uno de esos grupos ha sido el de los productores agrícolas porque la ayuda alimentaria mejora sus exportaciones y ayuda a crear mercados. Otros grupos de electores son la industria de vitaminas y minerales y los fabricantes de alimentos».

Cómo subsanar la escasez de alimentos

Según un estudio del Departamento de Agricultura de los Estados Unidos (USDA), para subsanar la escasez de alimentos disponibles para atender las necesidades nutricionales de la población en los países en desarrollo en 2007 se necesitarían 24 millones de toneladas métricas, mientras que el mantenimiento de su nivel de consumo actual requeriría 18 millones de toneladas métricas. En esas condiciones, es poco probable que la ayuda alimentaria proporcione más de una pequeña parte de la cantidad necesaria. La ayuda alimentaria total distribuida en 1996/97 fue de unos 7,5 millones de toneladas métricas. Aunque el total puede ser mayor en 1998, al considerar las diversas emergencias junto con los excedentes producidos por la baja de las exportaciones a los países asiáticos en crisis económica, es posible que en los años venideros la ayuda alimentaria siga sujeta a una presión hacia la baja.

En definitiva, la importancia de la función que desempeña la ayuda alimentaria para subsanar la escasez de alimentos dependerá no solamente del volumen de ayuda de los donantes, sino también del buen manejo de esa ayuda con fines de socorro en situaciones de emergencia a corto plazo y para el desarrollo a plazo más largo. También depende de que la ayuda alimentaria vaya acompañada o no de políticas racionales y de formas más amplias de asistencia que puedan ayudar a la población de los países en desarrollo a ganarse la vida de una forma sostenible.

Shahla Shapouri, economista del Servicio de Investigaciones Económicas del USDA y una de las autoras del estudio citado, dice que «aunque la ayuda alimentaria es un instrumento para apoyar el consumo de alimentos en los países vulnerables a corto plazo, solamente un mejor desempeño del sector agrícola de esos países puede ampliar su seguridad alimentaria a largo plazo».

Informe de Heidi Fritschel.