Informe de Investigación No. 139Aprincipios de 1998 se pidió al Instituto Internacional de Investigación sobre Políticas Alimentarias (IFPRI) que prestara asistencia a la administración de PROGRESA para “determinar si [este programa] funcionaba en la práctica según la intención de quienes lo diseñaron”. Este documento resume las conclusiones contenidas en una serie de informes preparados por el Instituto para PROGRESA entre noviembre de 1998 y noviembre de 2000. En los discos compactos adjuntos a la presente publicación se encontrará, en español e inglés, una descripción más detallada de la investigación, los fundamentos y los métodos consignados en los informes originales del Instituto.
PROGRESA es uno de los programas más importantes del Gobierno de México para desarrollar el capital humano de las familias pobres. El programa, que dirige sus beneficios directamente a quienes viven en la extrema pobreza en zonas rurales, apunta a reducir el nivel actual y futuro de pobreza mediante transferencias de dinero a las madres de familia. Las transferencias de dinero están sujetas a la condición de asistencia habitual a la escuela y consultas a los centros de atención de salud. A fines de 1999 PROGRESA abarcaba unos 2,6 millones de familias, que representaban la novena parte de todas las familias del país; los beneficiarios comprendían un 40% de todas las familias rurales. A la sazón, el programa funcionaba en casi 50.000 localidades en más de 2.000 municipalidades y 31 estados. El presupuesto de PROGRESA, del orden de los US$777 millones en 1999, equivalía al 0,2% del producto interno bruto (PIB) del país.
Para México, la estructura de PROGRESA representa un cambio considerable en la provisión de programas sociales. En primer lugar, a diferencia de programas anteriores de reducción de la pobreza en el país, la selección de beneficiarios se hace a nivel del hogar de manera de asegurarse de que los recursos del programa estén destinados y sean proporcionados a familias que vivan en la extrema pobreza, esto es, las que pueden sacar mayor provecho del programa. Se reconoce ampliamente que los subsidios generales de alimentos, como el subsidio a la tortilla (TORTIBONO), tienen un costo elevado para el presupuesto público y un efecto marginal sobre la pobreza, porque los beneficios también se filtran a hogares que no son pobres. Además, se consideraba que los programas de tipo más descentralizado, centrados en las comunidades e impulsados por la demanda, como el anterior programa PRONASOL de lucha contra la pobreza vigente en 1988 y 1994, estaban expuestos a influencias políticas locales y no eran muy eficaces en beneficiar a quienes vivían en la extrema pobreza1. Bajo PROGRESA, se procede primero a seleccionar a las comunidades utilizando un índice de marginalidad basado en datos del censo. Luego, dentro de las comunidades seleccionadas, se eligen los hogares utilizando datos socioeconómicos recopilados sobre todos los hogares de la comunidad.
En segundo lugar, a diferencia de anteriores programas sociales en México, PROGRESA tiene un abordaje multisectorial. En forma intencional, el programa interviene en forma simultánea en los sectores de la salud, la educación y la nutrición. La naturaleza integrada del programa obedece a la convicción de que al hacer frente simultáneamente a todas las dimensiones del capital humano se obtiene un mayor retorno social que cuando ello se efectúa en forma aislada. Un mejor estado de salud y nutrición no sólo es deseable en sí, sino que también surte efectos indirectos al mejorar la eficacia de los programas educativos ya que, por ejemplo, la mala salud y la malnutrición suelen redundar en detrimento de la asistencia y el desempeño escolar. Por ende, la mala salud es a la vez causa y consecuencia de la pobreza. También en forma intencional, la estructura de PROGRESA conlleva un mecanismo distinto de suministro de recursos. En reconocimiento del potencial de las madres de aprovechar los recursos eficaz y eficientemente en forma que obedezca a las necesidades inmediatas de la familia, PROGRESA brinda sus prestaciones exclusivamente a ellas.
Específicamente, el componente de educación de PROGRESA está destinado a aumentar la matriculación escolar entre los jóvenes de las comunidades pobres de México ofreciendo subsidios de educación a las madres, que deben luego asegurarse de que sus hijos asistan regularmente a la escuela. En las localidades en que funciona actualmente PROGRESA, los hogares que han sido calificados de pobres y tienen niños matriculados en los grados 3 a 9 pueden recibir estos subsidios de educación cada dos meses. El importe de los subsidios se determinó teniendo en cuenta, entre otros factores, lo que ganaría un niño en la fuerza de trabajo o lo que contribuiría a la producción familiar. Los subsidios de educación son levemente más altos para las niñas en el ciclo secundario, habida cuenta de su propensión a la deserción escolar a una edad menor. Cada dos meses, directores y maestros de escuela envían a PROGRESA una confirmación de si los hijos de las familias beneficiarias asisten a la escuela más del 85% del tiempo y, lo que desencadena las transferencias de dinero cada dos meses.
En cuanto a la salud y la nutrición, PROGRESA presta atención básica a cuestiones de salud y promueve la atención de la salud mediante intervenciones preventivas gratuitas, como la distribución de suplementos nutricionales y educación sobre higiene y nutrición, así como transferencias de dinero para la compra de alimentos. La entrega de las transferencias de dinero y suplementos nutricionales está condicionada a consultas de salud obligatorias a las clínicas públicas. Este aspecto del programa insiste en particular en dirigir los beneficios a los niños menores de cinco años y a las mujeres embarazadas y que amamantan; el programa está administrado por elMinisterio de Salud y por IMSS-Solidaridad, división del InstitutoMexicano del Seguro Social, que proporciona beneficios a personas no aseguradas en zonas rurales.
Los suplementos nutricionales se proporcionan a niños de cuatro meses a dos años de edad y a mujeres embarazadas y que amamantan. También se proporcionan esos suplementos cuando se detectan indicios de malnutrición en niños de dos a cinco años de edad. El estado de nutrición de los beneficiarios se controla mediante consultas obligatorias a la clínica y se controla con mayor frecuencia en el caso de los niños menores de cinco años de edad y de las mujeres embarazadas y que amamantan. En cada consulta se mide a los niños y a las mujeres lactantes para determinar si hay emaciación (peso según la estatura) o retraso en el crecimiento (estatura según la edad) y para determinar el peso según la edad. Se establece un sistema de control de las consultas y un enfermero o un médico verifican su cumplimiento. Cada dos meses, los profesionales de la salud remiten a PROGRESA la certificación de las consultas de los beneficiarios, lo que desencadena la transferencia de dinero para alimentos.
El pago mensual medio (percibido cada dos meses) a una familia beneficiaria equivale al 20% del valor del consumo mensual antes de comenzar el programa. Un requisito adicional del programa PROGRESAera que los hogares comprendidos dejaran de percibir beneficios de otros programas vigentes, como Niños de Solidaridad, Abasto Social de Leche o el Subsidio a la Tortilla y del Instituto Nacional Indigenista (INI). Este requisito de PROGRESA obedece al objetivo de corto plazo de la nueva estrategia de reducción de la pobreza del Gobierno de México de reducir la duplicación de beneficios a las familias pobres. Un objetivo a más largo plazo consiste en absorber los diversos programas de reducción de la pobreza en uno solo, como PROGRESA, que represente un planteamiento integral para reducir la pobreza.
Los programas de reducción de la pobreza, tales como PROGRESA, constituyen un importante componente del conjunto de instrumentos a disposición del Gobierno para redistribuir el ingreso y los bienes entre los hogares. La evaluación del programa puede mejorar el diseño y la implementación de manera de que pueda surtir mayor efecto sobre el bienestar de los hogares. Además, la evaluación aplicada sistemáticamente a un amplio espectro de programas, permite a los gobiernos surtir mayores efectos sobre el bienestar social con el mismo presupuesto al reasignar recursos de programas menos eficaces a programas más eficaces. Además de estas consideraciones económicas, existen también razones políticas y sociales que justifican la evaluación de los programas. Fundamentalmente, la evaluación de los programas puede servir de medio para que los gobiernos rindan mayor cuenta de sus actos a los ciudadanos al establecer un modelo que permita comparar en forma racional si los fondos públicos se utilizan en forma efectiva para reducir la pobreza.
En el caso de PROGRESA, las elecciones nacionales que habían de celebrarse en 2000 y el aumento del apoyo de la población a los partidos de oposición contribuyeron a que el Gobierno del Presidente Zedillo mostrara una disposición sin precedentes a apoyar una evaluación rigurosa y políticamente neutral del programa. Es difícil descartar la interpretación de que el diseño del programa, que destinaba cuidadosamente los beneficios a los hogares rurales pobres, junto con la decisión de evaluar PROGRESA, también obedeció a fines políticos. Por ejemplo, el destinar el programa a los hogares que vivían en la extrema pobreza y pagar las transferencias de dinero directamente a los hogares beneficiarios indicaba que se estaban dejando de lado las prácticas dispendiosas del pasado. Al mismo tiempo, la decisión de evaluar el programa sentaba un precedente que ningún gobierno futuro iba a poder darse el lujo de no mantener.
En México, al igual que en la mayoría de los países en desarrollo, hasta la puesta en práctica de PROGRESA no se acostumbraba evaluar rigurosamente los programas nacionales de reducción de la pobreza. En los pocos casos en que se hacía, en general la decisión se tomaba años después de implementado el programa. En esas situaciones, normalmente es demasiado tarde para evaluar el programa porque tiene ya un gran alcance y es prácticamente imposible formar un grupo fiable de comparación, lo cual es esencial para una evaluación verosímil de sus efectos.
PROGRESA se distingue además por el hecho de que desde las primeras etapas de implementación se tuvieron en cuenta los elementos esenciales para una evaluación rigurosa de sus efectos. La estrategia adoptada para la evaluación constaba de los dos elementos críticos siguientes:
- La adopción de un diseño experimental en la primera etapa de implementación del programa, que permite medir sus efectos comparando los valores medios de indicadores clave de resultados entre hogares beneficiarios (grupo de tratamiento) con los de hogares similares aún no comprendidos en el programa (grupo de control/comparación). El diseño experimental de la evaluación de PROGRESA ofrece la oportunidad de evaluar los efectos del programa en los hogares beneficiarios descartando sistemáticamente la influencia de otros factores que podrían haber contribuido a los cambios observados.
- La recopilación de información de los dos grupos de hogares (el de tratamiento y el de comparación) antes y después de la implementación del programa.
Concretamente, la muestra completa utilizada en la evaluación de PROGRESA consiste en observaciones reiteradas (datos longitudinales) reunidas de 24.000 hogares en 506 localidades en los estados de Guerrero, Hidalgo, Michoacán, Puebla, Querétaro, San Luis Potosí y Veracruz. De las 506 localidades, 320 estaban asignadas al grupo de tratamiento (donde estaba en marcha el programa PROGRESA) y 186 a grupos de control. Como se había previsto inicialmente, las localidades que servían de grupo de control comenzaron a recibir los beneficios de PROGRESA en diciembre de 1999. Entre noviembre de 1997 y noviembre de 1999 se entrevistó periódicamente a un total de 24.000 hogares de 506 localidades. También se celebraron reuniones de grupos de contacto y talleres con beneficiarios, líderes locales, funcionarios de PROGRESA, trabajadores de clínicas de salud y maestros de escuela. A continuación se indican algunos de los aspectos más destacados que comienzan a surgir de la evaluación de IFPRI de los efectos que ha tenido PROGRESA sobre el grupo beneficiario, los pobres de las zonas rurales de México.
- Transcurridos tres años de vigencia del programa, es más probable que los niños pobres de las zonas rurales de México donde funciona actualmente PROGRESA se matriculen en la escuela. Normalmente la tasa de matriculación en la escuela primaria en México es del 93% pero en general después de terminado el sexto grado comienza la deserción escolar. Las tasas de matriculación en general registran otro descenso considerable cuando los niños pasan a la escuela secundaria. La investigación indica que PROGRESA ha tenido los efectos más importantes en el caso de los niños que ingresan a la escuela secundaria y representa un aumento porcentual de matriculación de más del 20% en el caso de las niñas y del 10% en el de los niños. La investigación indica que gran parte del efecto positivo en la matriculación es imputable a los crecientes índices de continuación de los estudios, más que al regreso de los niños que habían abandonado los estudios.
- El efecto acumulado de la mayor matriculación escolar en los grados 1 a 9 indica que cabe prever que el programa aumente el nivel de instrucción de los pobres en 0,66 años de escolaridad adicional al concluir el noveno grado (0,72 años en el caso de las niñas y 0,64 en el de los niños). Dado que, en promedio, un joven de 18 años completaba normalmente 6,2 años de escolaridad, en la práctica cabe prever que PROGRESA aumente un 10% el nivel de instrucción de los niños pobres de las zonas rurales de México.
- Incrementar la seguridad del sustento de los pobres requiere mejorar la atención de la salud en la primera infancia. La frecuencia y duración de las enfermedades surten efectos profundos en el desarrollo y la productividad de la población. El análisis de IFPRI indica que una mejor nutrición y atención preventiva de la salud en las zonas en que opera PROGRESA han hecho que los niños pequeños sean más resistentes a las enfermedades. Concretamente, los niños de uno a cinco años de edad comprendidos en el programa tienen una incidencia de enfermedades 12% menor que los niños no participantes.
- En promedio, los adultos beneficiarios de PROGRESA registran un 19% menos de días con dificultades para realizar actividades cotidianas, un 17% menos de días en que están incapacitados por enfermedad, y un 22% menos de días en cama, y pueden desplazarse un 7% más tiempo que los no beneficiarios.
- En enero de 1996, más de un año antes de que comenzara PROGRESA, en promedio las consultas a las clínicas de salud eran idénticas en las localidades comprendidas y las no comprendidas en el programa. En 1998, primer año completo de funcionamiento de PROGRESA en todas las localidades de tratamiento, los índices de consultas en las zonas comprendidas en el programa aumentaron con mayor rapidez que en las zonas no comprendidas.
- PROGRESA hizo aumentar un 8% el número de consultas iniciales durante el primer trimestre de embarazo. Esta transición a la atención prenatal temprana hizo reducir considerablemente el número de consultas iniciales durante los trimestres segundo y tercero del embarazo y está demostrado que con este cambio positivo de comportamiento mejora considerablemente la salud de los lactantes y las madres embarazadas.
- En 1999 la media de gastos en alimentos era un 13% mayor en los hogares comprendidos en PROGRESA que en los hogares de control. Este aumento obedeció en gran medida a un aumento de gastos en frutas, hortalizas, carnes y productos animales. Para noviembre de 1999, la ingesta media de calorías había subido un 10,6%. Los beneficiarios opinaron que, a partir del inicio de PROGRESA, en los hogares pobres se come mejor.
- La nutrición de los niños en edad preescolar reviste considerable importancia no sólo por el interés en su bienestar inmediato sino también porque se considera en general que su nutrición en las etapas formativas de la vida tiene efectos sustanciales y persistentes en su desarrollo físico y mental y en su salud en la edad adulta. El retraso en el crecimiento (baja altura según la edad) constituye una importante forma de malnutrición proteicoenergética. Los resultados de una encuesta en 1998 indicaban que el 44% de los niños de 12 a 36 meses de edad en las regiones en que operaba PROGRESA registraban retrasos en el crecimiento.
- Los datos sugieren que PROGRESA ha surtido efectos de importancia en cuanto a aumentar el crecimiento del niño y reducir la posibilidad de retraso en el crecimiento: un aumento de la tasa media de crecimiento anual del 16% (correspondiente a 1 cm) en niños que recibieron tratamiento en la edad crítica de 12 a 36 meses.
- El análisis da a entender que PROGRESA puede estar surtiendo efectos bastante considerables en la productividad de por vida y en los posibles ingresos de quienes son actualmente niños pequeños en hogares pobres. El Instituto estima que únicamente el efecto de los suplementos nutricionales y sus consecuencias para la productividad en la edad adulta podrían equivaler a un aumento del 2,9% de los ingresos durante toda la vida.
- Los costos administrativos que entrañan las transferencias a los hogares pobres parecen reducidos en comparación con los costos incurridos en programas anteriores y en programas con selección de beneficiarios de otros países. Según el análisis de costos del programa, 8,9 de cada 100 pesos asignados al programa se “absorben” en gastos de administración. Si se descartara la selección de hogares beneficiarios los costos del programa se reducirían de 8,9 a 6,2 pesos por cada 100 pesos transferidos y, de descartarse la condicionalidad, esos costos se reducirían de 8,9 a 6,6 pesos por cada 100 pesos transferidos. Al descartar ambos elementos el costo se reduciría a 3,9 pesos por cada 100 pesos transferidos.
Uno de los aportes más importantes de la evaluación de IFPRI de PROGRESA ha sido la continuación del programa a pesar del histórico cambio registrado en el Gobierno de México en las elecciones de 2000. La abrumadora (y sin precedentes) evidencia de que un programa de reducción de la pobreza muestra señales claras de estar surtiendo importantes efectos en el bienestar y en la inversión en el capital humano de familias pobres de zonas rurales del país ha contribuido a la decisión del Gobierno del Presidente Fox de mantener el programa y ampliar su alcance a las zonas urbanas pobres del país tras introducir algunas mejoras en el diseño.
La mayor parte de las mejoras introducidas en la estructura de PROGRESA (cuyo nombre el Gobierno de Fox cambió por Oportunidades) se basaron en conclusiones de la evaluación del programa que indicaban sectores que requerían mejoras en algunos de sus componentes estructurales y en su funcionamiento. Por ejemplo, la evaluación puso de manifiesto que el programa surtía mayor efecto únicamente en la asistencia escolar de los niños en edad de asistir a los grados superiores de la escuela secundaria. Ello sugiere que sería preferible reorientar los fondos de la escolaridad primaria a las familias con niños de esa edad. El programa Oportunidades hizo justamente eso al ampliar los beneficios del programa a los niños que asistían a los grados superiores de la escuela secundaria (preparatoria) en lugar de dirigirlos únicamente a los primeros grados de la escuela secundaria, como se hacía en PROGRESA. Además, inicialmente la concesión de beneficios de PROGRESA para la educación estaba subordinada a la asistencia regular a la escuela pero no al rendimiento escolar. Oportunidades mejoró este elemento al establecer un vínculo entre beneficios y rendimiento, tal como pagar un premio para alentar a pasar de curso, o vincular los beneficios a la participación en otros programas. Por ejemplo, la creación de un programa conexo, Jóvenes con Oportunidades, apunta a crear posibilidades de generación de ingresos para los hogares pobres mediante el acceso preferente al microcrédito, mejoras en la vivienda, educación para adultos y seguridad social.
Sin embargo, a pesar de estas mejoras al programa, las conclusiones de la evaluación indican que quedan algunos problemas por resolver. Por ejemplo, se determinó que el programa no surtía efectos tangibles en los puntajes de exámenes escolares de los niños de las localidades beneficiarias ni en su asistencia regular a la escuela. Ello significa que para tener un efecto importante sobre el capital humano de la infancia, el programa debe prestar mayor atención a la calidad de la instrucción que se ofrece en las escuelas. La matriculación escolar y la asistencia regular a la escuela no son más que condiciones necesarias para mejorar el capital humano de la infancia. Por último, también es importante hallar medios de mantener y mejorar la calidad de la información que se proporciona en las pláticas.
La oportunidad de efectuar una evaluación rigurosa de un programa de la índole de PROGRESA ha servido para establecer estándares más elevados para la formulación y aplicación de la política social en México y América Latina en general. Dado que quienes formulan las políticas tienen ahora una impresión más clara de cuáles son los elementos básicos de un programa que pueden ser eficaces para reducir la pobreza a corto plazo y, tal vez, a largo plazo, la lista de interrogantes y cuestionamientos respecto de la estructura y las opciones de los programas necesariamente ha de ser cada vez mayor. Por ejemplo, ¿es posible que las transferencias de dinero sin condicionantes tengan efectos similares o mayores en la inversión en capital humano de las familias pobres de las zonas rurales? ¿La cuantía de la transferencia de dinero a las familias es demasiado alta? Tal vez una transferencia de cuantía menor podría tener el mismo efecto. ¿Es preferible intervenir simultáneamente en los sectores de educación, salud y nutrición que hacerlo en forma separada en cada uno de ellos?
PROGRESA ha ido acompañado de medidas y recursos suplementarios destinados a incrementar la oferta y calidad de servicios de salud y educación, a fin de superar las limitaciones de capacidad que puede originar la utilización más intensiva de los servicios y recursos existentes. Tal vez esta característica del programa tenga importancia crítica para su éxito, y los programas que no presten suficiente atención a las limitaciones de capacidad que puede originar la condicionalidad de las transferencias de dinero pueden resultar menos eficaces. Cabe preguntarse si no es posible obtener efectos similares o aún mayores sobre la asistencia escolar mediante programas alternativos como la construcción de nuevas escuelas o el aumento de la calidad de los servicios educativos. También cabe preguntarse qué ocurriría si los beneficios se proporcionasen a los padres y no a las madres, y si los programas destinados a los niños más pequeños son preferibles a los que benefician a niños mayores.
La naturaleza del programa y el alcance de la evaluación de sus efectos hacen que sólo pueda brindar una respuesta tentativa a algunas de estas preguntas. Es posible obtener respuestas más claras mediante el análisis y la evaluación de programas que incorporen en su estructura todas, o algunas, de estas características. Cabe esperar que la intervención de investigadores en las primeras etapas de estructuración y evaluación de programas implementados en otros países, como Brasil (Bolsa Familia), Colombia (Familias en Acción), Honduras (PRAF), Jamaica (PATH), Nicaragua (RPS) y Turquía, pueda arrojar mayor luz acerca de estas cuestiones de importancia crucial a la hora de formular las políticas.
Por último, la cuestión fundamental de si verdaderamente se rompe el ciclo vicioso de pobreza y su transmisión entre generaciones únicamente podrá determinarse mediante un seguimiento de las cohortes de niños actualmente comprendidos por el programa. Por lo menos en México la evaluación del efecto de PROGRESA a corto plazo ha sentado una sólida base para determinar si el programa tuvo efectos de importancia en el bienestar y los ingresos de estos niños en su edad adulta.